2009-11-16

Höghastighetsbanor – ett hållbart samhälls­byggande för stärkt utveckling och konkurrenskraft

Tillväxtanalys ställer sig i huvudsak positiv till utredarens förslag.

Ang Remiss av betänkandet Höghastighetsbanor – ett hållbart samhällsbyggande för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74)

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har anmodats lämna synpunkter i rubricerat ärende.

Det är Tillväxtanalys intryck att utredningen håller en hög kvalitet och att de förslag som lämnas är väl genomtänkta. Tillväxtanalys ställer sig i huvudsak positiv till utredarens förslag. Vi vill dock påpeka att vi inte haft möjlighet att i detalj penetrera förslagets alla beslutsunderlag. Investeringens storlek och betydelse motiverar vidare till kompletterande analyser bland annat förslagets effekter på energian­vändning, koldioxidutsläpp och övriga miljöhänsyn.

Tillväxtanalys synpunkter fokuserar på förslagets externa effekter ur ett nationellt och regionalt tillväxtperspektiv, förslagets inverkan på omställningen mot ett koldioxidneutralt transportsystem samt vissa aspekter när det gäller planering och organisation för genomförandet.

1.1 Transportarbetes betydelse för ekonomisk tillväxt

Den ekonomiska historien visar att utbyggnad av infrastruktursystem har varit av betydelse för den framtida tillväxtutvecklingen, både regionalt och nationellt. Dessa tillväxteffekter är emellertid svåra att fånga i de modeller som normalt används för att göra samhällsekonomiska kalkyler och därför också svåra att kvantifiera. I betänkandet påpekas även detta faktum. Utredaren anser att dessa bredare tillväxteffekter är av stor vikt vid en vid en samlad bedömning av projektet samt att dessa bör utredas mer ingående som en del i den fortsatta beredningen. Tillväxtanalys delar utredarens bedömning. Som ett första medskick vill Tillväxtanalys i föreliggande remiss diskutera några av dessa externa tillväxteffekter.

De breda tillväxteffekterna kan grovt sett delas in i två delar

  • Allmänna produktivitetseffekter på grund av lägre transportkostnader, snabbare transporter och ökad tillförlitlighet
  • Regionala tillväxteffekter på grund av ökad tillgänglighet och regionförstoring

Dessa tillväxteffekter handlar till stor del om effekter som ligger utanför själva transportsystemet och där förändringar i infrastrukturen ses som ett viktigt tillväxtpolitiskt medel. En utgångspunkt för investeringsbeslutet är naturligtvis sunda kalkyler som tar så stor hänsyn som möjligt till samhällsekonomiska kostnader och intäkter. De samhällsekonomiska kalkylerna som redovisas i utredningen pekar på en samhällsekonomisk vinst, även om den så kallade nettonuvärdeskvoten är svagt positiv.

Det är viktigt att komplettera med aspekter av investeringen i höghastighetsbanor som ligger utanför den nationalekonomiska kalkylen, nämligen att investeringar i infrastruktur är ett väsentligt medel för att bygga morgondagens samhälle. Genom investeringar i infrastruktur byggs långsiktiga strukturer som kommer att existera under lång tid. Detta innebär att en diskussion om att investeringar i stora infrastrukturprojekt inte enbart bör handla om samhällsekonomiska kalkyler utan även om hur strukturen på morgondagens samhälle skall se ut.

Det handlar således inte bara om en investering som skall anpassas till samhällsutvecklingen utan att den skall även skall ses som ett medel att påverka samhällsutvecklingen. Investeringen är av en sådan omfattning att den kan sägas syfta till att bygga ett internationellt konkurrenskraftigt Sverige.

1.1.1 Allmänna produktivitetseffekter

Diskussionen i denna del bygger till stor del på ITPS rapport ”Infrastruktur och produktivitet” (ITPS R2007:002). I denna rapport redovisas forskning som visar att det i allmänhet är starka samband mellan investeringar i infrastruktur samt produktion och produktivitet. Dessa effekter fångas inte in i de traditionella samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkylerna. Makrostudier visar tydliga positiva samband mellan infrastruktur och produktivitet, men storleken på sambanden varierar kraftigt. Även mikroorienterade kostnadsmodeller visar på tydliga men varierande effekter i form av kostnadsminskningar för företagen av infrastrukturinvesteringar.

De mekanismer som ger positiva effekter på produktiviteten av en investering i infrastruktur är bland annat

• Rationalisering av produktion, distribution och markanvändning

• Ökat upptagningsområde för arbetsmarknaden och därigenom påverkan på möjlig kompetens och kostnad för arbetskraft (Detta diskuteras närmare i nästa avsnitt om regionala tillväxteffekter)

• Högre output tack vare lägre produktionskostnader

• Möjlighet till exploatering av tidigare outnyttjad mark

• Ökad ekonomisk aktivitet som i sin tur stimulerar ökad tillväx

• Ökad tillförlitlighet möjliggör ”just-in-time”-transporter, minskade lagerkostnader och ökad effektivitet.

Det bör emellertid understrykas att det i nuläget inte går att mera exakt går att säga i vilken utsträckning dessa effekter uppstår på grund av en investering i höghastighetsbanor. En vidare utredning får visa i vilken utsträckning dessa effekter kan läggas till på pluskontot för den samhällsekonomiska kalkylen.

1.1.2 Regionala tillväxteffekter

Storleken på de regionala tillväxteffekterna avgörs bland annat av hur investeringen påverkar regionförstoringen samt förmågan att utveckla internationell attraktivitet.

Sveriges geografiska läge innebär att exportindustrin ofta har långa avstånd till viktiga marknader. Den svenska industrins attraktivitet har därför alltid varit beroende av goda transporter. Frågan blir: Kommer Sverige även fortsättningsvis att uppfattas ha goda transporter och kunna mäta sig med andra länder? Kommer länderna i Sveriges omgivning – Norge, Tyskland, Frankrike och Spanien – med höghastighetsbanor att kunna erbjuda snabbare, säkrare och billigare transporter och därigenom utgöra ett bättre investeringsalternativ än Sverige. Nyttan av en substantiell investering i ny transportinfrastruktur måste därför ses i ett internationellt konkurrensperspektiv, som en nationell investering för attraktivitet.

Regionförstoring är ett mål i den svenska tillväxtpolitiken. Historiska data och forskning på området talar för att stora och dynamiska regioner har bättre förutsättningar än små. Detta är bland annat en följd av att storleken ger underlag för en mer diversifierad efterfrågan, med utrymme för flera olika branscher. Och med många olika typer av företag och en diversifierad efterfrågan ges också möjligheter till möten mellan olika marknadsaktörer. Dessa möten ger i sin tur förutsättningar för innovationer baserade på ”korsbefruktning”. 

Diversifierade regioner är även önskvärda eftersom de minskar regionernas känslighet mot exogena störningar, t ex konjunkturnedgångar och minskad efterfrågan i vissa branscher. Större regioner tenderar därför att ha en mindre volatil tillväxt, vilket också minskar de samhällsekonomiska kostnaderna. Diversifierade regioner kan också lättare ställa om till förändrade omvärldsbetingelser jämfört med regioner som har ett ensidigt näringsliv och är beroende av några få branscher och företag.

Nyttan av en investering i höghastighetståg måste därför värderas i relation till förmågan att åstadkomma regionförstoring som ger en bättre grund för hållbar tillväxt i berörda regioner och därmed också i Sverige som helhet. Om regionerna i södra Sverige når internationell utvecklingskraft och omställningsförmåga torde detta vara en stor tillgång även för de norra delarna av landet. 

Regionförstoring och en diversifierad efterfrågan ger också grund för en fortsatt expansiv tjänstenäring. Eftersom tjänster i många fall bygger på en nära interaktion mellan producent och konsument så är tillgänglighet troligtvis av ännu större betydelse för utvecklingen av dessa näringar än för varuproducerande näringar

Större regioner medför också ökade möjligheter att ta tillvara skalfördelar, både i produktionen och i konsumtionen, vilket ökar möjligheterna till ökad specialisering och därmed höjd produktivitet. Produktionstekniska skalfördelar innebär att ökad produktion leder till fallande kostnader per producerad enhet. Skalfördelar i konsumtionen innebär att en större marknad (fler konsumenter) innebär att företag kan utnyttja olika nischer på marknaden. Till exempel kan en specialbutik för italienska delikatesser med större sannolikhet drivas lönsamt i en storstad jämfört med i en liten ort. På samma sätt ges förutsättningar för en marknad tillräckligt stor för att attrahera internationellt verksamhet företag som arbetar med företagstjänster.

När det gäller företagens kompetensförsörjning ger regionförstoring betydande fördelar. Det blir lättare för företagen att hitta kompetens, då yrkesarbetare och experter har möjligheter att pendla inom större regioner, samtidigt som det blir lättare för arbetskraften att finna relevant sysselsättning genom pendling. Företagens investeringar kommer också att lokaliseras till regioner där den långsiktiga kompetensförsörjningen kan tryggas.

Excellent forskning och framstående utbildning är på lång sikt avgörande för att kunna upprätthålla utvecklingskraften i det svenska näringslivet. Här kan stora och sammanhållna regioner ge bättre möjligheter till specialisering när det gäller forskning och utbildning samt förbättra utfallet av FoU genom att stärka det regionala innovationssystemet. Redan idag pågår också samtal mellan olika lärosäten i Sverige för att finna former för samarbete och ”arbetsfördelning” för att därigenom utveckla de kritiska volymer som behövs för internationell slagkraft. Denna typ av specialisering underlättas av goda och snabba persontransporter.
Det finns inga entydiga kvantitativa kalkyler för hur de regionalekonomiska effekterna av investeringar i transportinfrastruktur ska mätas. Det förs dock en aktuell och omfattande tillväxtpolitisk debatt som teoretiskt och empiriskt identifierat positiva effekter av regionförstoring, kluster, innovationssystem och inte minst stora och dynamiska arbets- och avsättningsmarknader. I den praktiska regionala utvecklingspolitiken finns också en utbredd och beprövad erfarenhet av att en bra transportinfrastruktur är en central förutsättning för hållbar tillväxt.

1.2 Klimatmålen och den framtida transportinfrastrukturen 
1.2.1 Klimateffekter bör i alla större framtidsinvesteringar vara av central betydelse

Klimatmålen ställer, och kommer att ställa, allt högre krav på en omställning som innebär att produktion och konsumtion i de närmaste blir helt koldioxidneutral. Klimatmålen innebär vidare, vilket är avgörande för val av strategi, att omställningens skall ske under en i sammanhanget mycket komprimerad tidsperiod. 

Mot bakgrund av klimatfrågans potentiellt avgörande betydelse är det Tillväxtanalys uppfattning att klimateffekterna av alla stora framtidsinvesteringar inte bör vara av sekundär utan av central betydelse. Då transportsektorn, efter energisektorn, är den sektor som står för de största koldioxidutsläppen är det i sammanhanget extra angeläget att analysera transportinvesteringars nytta mot dess effekter ur ett klimatperspektiv.

1.2.2 Höghastighetsbanor bör analyseras i relation till koldioxideffektiva transportsystem

Medan Sverige har en gynnsam ställning när det gäller energisystemet med låg andel fossila bränslen inom elproduktion och uppvärmning är transportsektorns utsläpp och andel av de svenska koldioxidutsläppen högre än genomsnittet. I Sverige är transportsektorns andel av koldioxidutsläppen ca 30 %, jämfört med ca 20 % inom EU15 och drygt 10 % globalt.

Ur ett tillväxtperspektiv är det en fördel om det går att minska utsläppen utan att det påverkar transportarbetet det vill säga människors och varors rörlighet. Med tanke på att den största andelen av persontransporternas koldioxidutsläpp härrör från transporten av fordonet och inte individen (stora tunga fordon och ofta bara en person i bilen) indikerar stora möjligheter att effektivisera transporterna utan att minska transportarbetet

Den förändring av transportsystemet som krävs är dock mycket omfattande. Beräkningar av vilka typer av åtgärder som skulle krävas för att transportsektorn inom EU skall bära sin del av klimatmålen (-20 % till 2020) utan negativa effekter på transport-arbetet innebär stora förändringar.

Ett av de scenarier som skulle uppfylla klimatmålet för transportsektorn fram till 2020 är till exempel följande

  • att nya bilars utsläpp begränsas till i genomsnitt 70 gram per kilometer från 2012
  • att lastbilar minskar sina utsläpp till 90 % av nuvarande nivå
  • att hälften av alla person- och godstransporter flyttas över till miljövänliga alternativ såsom kollektivtrafik och järnvägstransporter .

Observera att alla dessa punkter måste uppfyllas, enbart förändringarna av bränsleeffektiviteten räcker inte. För att sedan minska utsläppen med 80 % till 2050 måste transportsystemet i stort sett bli helt koldioxidfritt. 
I detta sammanhang är tågtransporter inte bara det mest koldioxideffektiva transportmedlet utan även det energieffektivaste. Tågtransporter är ca 5 gånger så energieffektiva som vägtransporter. Byggandet av infrastrukturen är dock mycket energikrävande och ger upphov till hög energianvändning och potentiellt höga koldioxidutsläpp under byggnation. Även då energiåtgång för byggandet av infrastrukturer inkluderas i beräkningen är ändock järnvägstransporter 2-3 gånger så energieffektiva som vägtransporter.

1.2.3 Kostnaderna för att minska koldioxidutsläpp i framtiden är mycket osäkra

I rapporten ”Höghastighetsjärnvägar – ett klimatpolitiskt stickspår” (2009) , ifrågasätts det pris på koldioxid, 1,5 kr per kilo (ca 150 Euro/ton), som antas i utredningen. Nilsson och Pyddoke anser att ”... ett mer rimligt värde kan ligga runt 0,4 kr per kilo” (ca 40 Euro/ton). Deras analys visar vidare att det skulle krävas ett koldioxidpris på mer än 8 kr per kilo (ca 800 Euro/ton) för att Götalandsbanan skall vara samhällsekonomiskt lönsam.
 
Osäkerheterna kring det framtida koldioxidprisets utveckling är dock mycket stora. I första hand beror prisutvecklingen på om det blir ett bindande avtal som leder till att världen når klimatmålen och därmed måste fasa ut de fossila bränslena (samt nyttja CCS teknik m.m.) under en i sammanhanget mycket kort tidsperiod 40 – 70 år. Ett klimatavtal, som efterlevs, innebära att i stort sett alla åtgärder som står till förfogande kommer att behöva tas i bruk, såväl billiga som dyra åtgärder. Det i sin tur innebär att ranking av åtgärder baserat på deras kostnadseffektivitet är av mindre betydelse.

Beräkningar gjorda av IIASA med hjälp av den s.k. GAIN-modellen visar till exempel att för att minska utsläppen inom EU med 20 procent till 2020 kommer undvikandekostnaden för de sista tonnen att ligga på över 800 Euro per ton. Vid marginalprissättning innebär detta att priset på utsläppsrätter enligt denna modell redan 2020 kommer att ligga på mellan 800 Euro per ton och gå mot det oändliga det vill säga betydligt högre nivåer, betydligt tidigare, än den nivå som Nilsson och Pyddoke anser vara det pris som krävs för att räkna hem höghastighetsinvesteringen ur ett rent klimatperspektiv.

Många andra modeller har nyttjats för att skatta ett framtida pris på koldioxid (ekvivalenter). I World Economic and Social Survey 2009 skattas undvikandekostnad till mellan 60 – 100 Euro/tCo2e (WESS, s 40) till 2020 d v s till lägre kostnader. De modeller som hamnar på lägre undvikandekostnader utgår ifrån att lönsamma åtgärder i form av beteendeförändringar, ökad energieffektivitet etc står för en stor del av utsläppsminskningarna, upp emot hälften. Historiska erfarenheter visar dock att beteendeförändringar sällan håller i sig och att energieffektiviseringar inte leder till minskad energianvändning. De lägre undvikandekostnaderna bygger också på reala undvikandekostnader att jämföra med den marginalkostnadsprissättning som gäller vid ett ”Cap & Tradsystem” som också ger betydligt högre och mer volatila priser, se t ex Nordhaus 2009.

International Energy Agency (IEA) anser i sin senaste årsrapport, World Energy Outlook 2009, att utsläppsrättspriset för ett ton koloxid i i-länderna måste pressas upp till 50 USD år 2020 och till 110 USD år 2030, d v s nivåer som ligger långt under GAIN-modellens marginalpriser men under det pris Nilsson och Pyddoke anser rimligt. 

Om man å andra sidan misslyckas med att komma överens om reala utsläppsminskningar är det möjligt att priserna på den internationella marknaden under en period kommer att vara relativt låga. Effekterna av en misslyckad klimatpolitik på den ekonomiska tillväxten går vi dock inte in på i detta remissvar.

Undvikandekostnader är alltså behäftade med stor osäkerhet. Det är först när omställningen och investeringarna skall göras som vi får veta vad omställningen till ett koldioxidneutralt samhälle kommer att kosta. Först då går vi från prognos till fakta

1.3 Det fortsatta planeringsarbetet och organisation för genomförande

I utredningen redovisas förslag till fortsatt beredningsarbete. De planeringsmässiga förutsättningarna och krav på förändringar för ett framgångsrikt genomförande behandlas i utredningen. Tillväxtanalys instämmer i att väsentliga förenklingar är nödvändiga för att det ska vara möjligt att genomföra stora infrastrukturinvesteringar utan orimliga tidsfördröjningar och merkostnader. I utredningen hänvisas till den parlamentariska kommittén (dir.2009:16) för att analysera planeringsprocessen för byggande av infrastruktur. Det förslag som denna kommitté lämnar för att förenkla och effektivisera planeringsprocessen kan få stor betydelse för möjligheterna till ett effektivt genomförande av investeringen.

Utredningen redovisar en organisatorisk struktur med ett av staten helägt projektbolag. Detta bolag ska svara för genomförandet av investeringen. Utredaren föreslår två olika tillvägagångssätt. Dels att det statliga projektbolaget direkt upphandlar och genomför, dels att projektbolaget samarbetar med privata infrastrukturbolag. Tillväxtanalys förordar att en genomförandestruktur som utnyttjar fördelarna med samarbete och riskdelning genom utnyttjande av offentlig-privat samverkan (OPS). Tillväxtanalys ser behov av att en investering av en sådan omfattning och komplexitet som den här aktuella behöver ett brett underlag från olika perspektiv för att säkra genomförandet. Statliga ställningstaganden och beslut om finansiering, regionala och kommunala bedömningar och medfinansieringsbeslut kan därför tjäna på att kompletteras med marknadsbaserade bedömningar. Denna blandning av perspektiv ger nödvändig bredd i underlaget. Genom att det offentliga perspektivet kompletteras med ett marknadsperspektiv säkras att bedömningarna av investeringens avkastning också överensstämmer med gjorda kalkyler.

Det är också troligt att OPS-lösningar ger en bättre förutsättningar för ett genomförande inom de planerade tidsramarna därför att de deltagande parterna själva har ett direkt incitament av att se till att projektet genomförs snabbast möjligt, för att få del av avkastningen av projektet. 
Tillväxtanalys har i detta remissvar betonat behovet av att uppmärksamma de regionala tillväxtperspektiven och förutsättningar för att bidra till en hållbar utveckling. Dessa fördelar som kan uppnås genom den föreslagna investeringen bör som redan nämnts bli föremål för fortsatt beredningen och utveckling. 

Utöver fortsatt beredning bör framtida tillväxtpolitiska och miljömässiga fördelar ”byggas in” i projektorganisationen. Utredningen innehåller organisatoriska förslag om projektbolag och infrastrukturbolag som är inriktade på själva byggandet av höghastighetsbanorna. Tillväxtanalys ser utöver detta ett behov av att komplettera den organisatoriska strukturen med strukturer som fångar regionala tillväxtperspektiv och hållbarhetsaspekter.

Här kan en parallell till SKB:s planerade investering i slutförvar för utbränt kärnbränsle dras; en investering av nästan samma omfattning som den i höghastighetsbanor. I SKB:s arbete är även där fokus på den fysiska planeringen – på ett liknade sätt som i utredningen om höghastighetsbanor. Men i arbetet med att förverkliga ett effektivt och säkert slutförvar genomförs också aktiviteter för att identifiera och möjliggöra positiva spridningseffekter kring byggande och drift av slutförvar. Aktiviteterna genomförs inom ramen för en avdelning som arbetar med ”Mervärden”. En genomförandeorganisation för höghastighetsbanor bör på ett liknade sätt innehålla en avdelning och en uttalad strategi för att tillvarata potentiella regionala tillväxteffekter och möjliga ytterligare positiva miljöeffekter. Tillväxtanalys menar således att den redovisade organisatoriska lösningen av projektbolaget också bör innehålla ett tydliggörande av hur dessa ”mervärden” inte bara ska analysera utan också i praktiken förverkligas. 

1.4 Sammanfattning

Tillväxtanalys har i detta remissvar pekat på behovet av att i den fortsatta beredningen avseende beslutet att investera i höghastighetsbanor även ta hänsyn till breda tillväxteffekter och på höghastighetsbanor som en del av omställningen till ett mer hållbart transportsystem.

De breda tillväxteffekterna är svåra att fånga i kvantitativa mått men inte desto mindre nödvändiga att analysera närmare. På samma sätt är många av ingångsvärdena för att bedöma den klimatpolitiska nyttan osäkra och det är olämpligt att redan nu, som vissa bedömare hävdat, att investeringen har liten betydelse som en del i omställningen mot ett hållbart samhälle.

Den troliga förekomsten av positiva bredare tillväxt- och klimateffekter tillsammans med att de samhällsekonomiska kalkylerna som presenterats i utredningen visat på en positiv nettonytta gör att Tillväxtanalys är positiv till utredarens förslag om att investera i höghastighetsbanor med det förbehållet att vissa kompletterande analyser bör genomföras innan ett slutgiltigt beslut kan tas.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad. Föredragande har varit Eva Alfredsson och Peter Vikström.

Dan Hjalmarsson
Generaldirektör
 

För mer information om remissyttrandet kontakta Eva Alfredsson, 010-447 44 31