2010-12-20

Innovationsupphandling

Tillväxtanalys instämmer i betänkandets förslag till reform.

Ang Betänkandet Innovationsupphandling (SOU 2010:56)

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har anmodats lämna synpunkter i ovanstående ärende.

Allmänna synpunkter

Betänkandet presenterar i huvudsak två förslag. Det ena är att alla upphandlingar skall göras innovationsvänliga. Detta kan främjas genom att förändringar i LOU, LUF och LOV görs genom att formuleringar som ”bör ta innovationshänsyn” inkluderas i lagtexten. Det andra förslaget är mer omfattande och utgörs av ett förslag till implementering av EU-kommissionens rekommendationer avseende upphandling av FoU i konkurrens. Betänkandet kallar detta ”förkommersiell” upphandling. En aspekt av förkommersiell upphandling avser så kallad ”katalytisk upphandling” med vilket menas upphandling av lösningar som ännu inte slagit igenom på marknaden men som bedöms som politiskt önskvärda.

Tillväxtanalys instämmer i betänkandets förslag till reform både med avseende på att öka ”innovationsvänligheten” inom befintligt lagrum samt förslaget till nytt lagrum som medger ”förkommersiella upphandlingar”. Tillväxtanalys vill dock göra två kommentarer till betänkandet. 

Specifika synpunkter

Den första gäller frågan vilken marknad som avses för en innovationsupphandling respektive katalytisk upphandling. Det är en skillnad om en myndighet gör en innovationsupphandling utifrån ett eget behov av en lösning. I USA fungerar SBIR-systemet exempelvis så att en viss andel av myndigheterna forskningsbudget skall avsättas för FoU-upphandling från mindre företag. Utgångspunkten är dock att lösningen som skall tas fram är något som myndigheten själv kommer att använda. Myndigheten står här både som första kund och för en framtida marknad mot vilken framtagningskostnader kan mätas och som kan utveckla praktiska erfarenheter. När betänkandet gör en historisk exposé är just den gemensamma nämnaren för de exempel som anförs, exempelvis Statens vattenfallsverk, Televerket, försvarsupphandlingar, att de utgjorde marknaden för upphandlingarna. 

Men i den omfattning som en Innovationsupphandling inte handlar om myndighetens egen konsumtion eller investering blir innovationsupphandlingen ett uttryck för en annan okänd aktörs latenta efterfrågan något som medför helt andra risker, främst en ökad marknadsrisk. Betänkandet gör visserligen en förtjänstfull en genomgång av olika typer av risker i samband med innovationsupphandling men ”marknadsrisken” är den risk som ytterligare borde analyseras.

Ytterligare ett problem är att lösningar kan finnas men den upphandlande myndigheten känner inte till detta då man gjort otillräckliga efterforskningar. I de tidiga utvärderingarna av s.k. ATP-programmet i USA visade det sig att ett flertal ”problem” som fick anslag för att bli beforskade av företag, i syfte att stimulera till lösningar i analogi med förkommersiella upphandlingar, redan hade befintliga lösningar i USA. Den upphandlade myndigheten brast i att undersöka alternativa existerande lösningar till sitt problem. Det vore olyckligt om offentliga medel i Sverige användes till innovationsupphandlingar för problem som redan är lösta men kanske inte i Sverige.

När det gäller det offentligas ansvar kring spridande av känd teknik anger betänkandet Energimyndighetens teknikupphandlingar som goda exempel på katalytiska upphandlingar. Emellertid så har man i betänkandet varken initierat eller refererat till utvärderingar eller granskningar av hur stor samhällsnytta som Energimyndighetens katalytiska upphandlingar medfört. 

Den andra kommentaren som Tillväxtanalys vill anföra är därför att det är angeläget att utvärderingar tas fram över de ”katalytiska” upphandlingar som gjorts och att det klarläggs dels under vilka omständigheter som ”katalytiska” upphandlingar har möjligheter att lyckas (och inte lyckas), dels en uppfattning över hur stor andel av offentliga upphandlingar som faktiskt kan utnyttjas för sådana ändamål.

I diskussionen kring innovationsupphandling anges ibland omfattningen av den totala offentliga upphandlingen, vars storlek är oklar idag, men som estimerats till ca 480 miljarder. Tillväxtanalys menar att denna uppskattning medför en kraftig överskattning då den stora delen av offentlig upphandling är av kostnadsminimerande karaktär. Tillväxtanalys vill framhålla att den lämpliga storleken på offentlig innovationsupphandling är okänd. Förslaget med innovationsupphandling måste därför följas med adekvat statistikinsamling och analys.

Sammanfattningsvis menar Tillväxtanalys att de lagförslag som betänkandet föreslår kompletterar de rådande innovationspolitiska verktygen på ett bra sätt genom att medge möjligheten till innovativ upphandling.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad. Föredragande har varit analytiker Lars Bager-Sjögren. I ärendets handläggning har även avdelningschef Enrico Deiaco deltagit. 

Dan Hjalmarsson
Generaldirektör