2012-05-14

Underlag inför kommande beslut om forskning och innovation på energiområdet

Tillväxtanalys har synpunkter på metod, användning av indikatorer och
vill ha mer vetenskapligt förfinade policyanalyser och utvärderingar.

Ang Slutredovisning av uppdrag till Statens energimyndighet att redovisa underlag inför kommande beslut om forskning och innovation på energiområdet

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har ombetts lämna synpunkter i rubricerat ärende.

Tillväxtanalys väljer att i detta remissvar fokusera på de metodologiska utgångspunkter och analyser som ligger till grund för Energimyndighetens prioriteringar för innovation, forskning, utveckling och demonstration

Tillväxtanalys bedömer att Energimyndighetens beslutsunderlag till stora delar är ändamålsenligt och på ett tydligt sätt redovisar argument för de rekommendationer som lämnas. Verksamhetens programlogik är genomtänkt och verkar generera de resultat som eftersträvas i form av att klimatutsläpp och energiintensitet i ekonomin minskar, energimixen diversifieras och samverkan med näringslivet ökar. 

På ett par områden finns dock utrymme för synpunkter vad gäller metod, användning av indikatorer och för mer vetenskapligt förfinade policyanalyser och utvärderingar.  

Effekten av Energimyndighetens insatser

I underlaget poängteras återkommande den stora betydelse som Energimyndighetens insatser inom energiforskning- och utveckling haft för utvecklingen av energisektorn i Sverige såväl som för ekonomiska faktorer som sysselsättning och tillväxt. Tillväxtanalys välkomnar myndighetens ambition att mäta effekter men vill påpeka några metodmässiga invändningar i tolkningen av slutsatserna kring effekternas storlek.

Energimyndigheten anför exempelvis att: 

”Mellan 2006 och 2011 har de företag som fått stöd kommersialiserat 65 nya produkter och tjänster på marknaden. Under perioden har företagen emitterat drygt 300 miljoner kronor privat riskkapital, omsatt 164,5 miljoner kronor och direkt sysselsatt 195 personer.” (s.32

”En svåröverskådlig, men utan tvekan stor, sysselsättningseffekt är den inom värmepumpsindustrin. Tack vare tidiga statliga forskningsinsatser har Sverige i dag halva den europeiska marknaden och det är först nu övriga Europa börjar komma upp i samma försäljningssiffror.”(s.34

En viktig fråga i båda dessa fall är vad som skulle skett om inte dessa företag respektive forskningsmiljöer erhållit något stöd. För att svara på den frågan krävs kontrafaktiska analyser och ordentlig utvärdering med avseende på ekonomiska faktorer som sysselsättning och tillväxt. Det är också en fråga om alternativ användning av de resurser som investerats. Hur många arbetstillfällen har skapats i värmepumpsindustrin och hur många arbetstillfällen hade exempelvis kunnat skapas i andra delar av ekonomin med motsvarande insats? Tillväxtanalys invändning gäller därför hur kunskap erhållits om betydelsen för sysselsättning och tillväxt av Energimyndighetens insatser. Resonemanget i avsnitt 3.1.8 om nyttiggörande genom fler arbetstillfällen och ekonomisk tillväxt är generellt hållet och refererar till statistiska källor med osäker validitet. Tillväxtanalys har till exempel för närvarande regeringens uppdrag att omarbeta och utveckla statistiken över miljötekniksektorn, som refereras i första stycket, då den tidigare kritiserats för att vara bristfällig på ett flertal punkter. 

I den rapport från Riksrevisionen¹ som refereras till gällande antalet svenska patent på klimatområdet är huvudslutsatsen att det är oklart om klimatforskningen i Sverige faktiskt bidrar till minskade utsläpp. Man konstaterar att forskningen måste omsättas i nya produkter och tjänster som når marknaden och sprids till många användare för att kunna påverka utsläppen samt att: ”Varken regeringen eller de myndigheter som har ett ansvar för kommersialisering av svensk forskning har följt upp i vilken utsträckning svensk klimatforskning har kommit till användning.” 

Energimyndigheten skriver på flera ställen i underlaget att den tekniska kunskapen (status och utvecklingspotential) säkerställs genom arbete med forskningsfinansiering och i samspel med akademiska miljöer inom energiteknik. Vad som också konstateras, till exempel i avsnitt 4.4.6, är att utvärdering sker framförallt med avseende på kvalitet och energirelevans. Mot bakgrund av detta verkar ökade insatser för att följa upp och utvärdera Energimyndighetens insatser vara motiverade. Det är framför allt de ekonomiska effekterna (tillväxt- och sysselsättningseffekterna) av energiforskningen som behöver analyseras på ett metodologiskt mer stringent sätt. Systemanalyser för att förstå var ökade insatser skulle göra mest nytta samt hur olika typer av insatser kan kombineras är exempelvis en viktig komponent.

Varför bara 1,3 miljarder i energiforskning och -utveckling?

I rapporten skrivs följande: ”Europeiska rådet slog 2009 fast att det är nödvändigt att fördubbla de offentliga och privata insatserna globalt rörande forskning, utveckling och demonstration fram till 2012, och fyrdubbla dem till 2020, medan IEA 2010 gjorde bedömningen att forskning (exklusive grundforskning), utveckling och demonstration för klimatvänlig teknik behövde två- till femfaldigas. I realiteten har ingen reell ökning skett globalt.”(s.18

”Det kan dock redan nu förutsägas att nya styrmedel måste till för att vi ska kunna nå 2050-målen, och det på det mest kostnadseffektiva sättet. Omställningen kommer att kräva insatser inom alla sektorer och ett flertal tekniker som i dag inte nått marknadsmognad kommer att behövas tillsammans med energieffektivisering. Ett mer komplext energisystem kommer i högre grad ställa krav på utformningen av styrmedel och den samverkan med teknikutvecklingen som forskningen bidrar med.” (s.17

”Studier visar också att investeringar i forskning, utveckling och demonstration i dag betalar sig i framtiden, det vill säga ju tidigare omställningen sker desto lägre blir de samhällsekonomiska kostnaderna. Teknikutvecklingstakten är kopplad till investeringsnivån.” (s.18) ”I EU:s scenarier måste drastiska förändringar ske inom alla sektorer – energitillförsel, industri, transporter, bostäder och lokaler samt jordbruk.”(s16)

Om ovanstående är utgångspunkter för Energimyndighetens verksamhet framöver är det tydligt att innovationssystemet på energiområdet behöver utvecklas både genom att nya resurser tillförs och att nya typer av styrmedel introduceras. System- och målanalyser, styrmedelsanalyser, utvärderingar och kunskapsinhämtning från andra delar av världen kan bidra med värdefull kunskap. Detta diskuteras i bilagan om energisystemstudier men skulle kunna lyftas tydligare i huvudrapporten och i de övergripande prioriteringarna

Det bör betonas att det viktiga är huruvida de investeringar som görs faktiskt uträttar det de är avsedda att göra och nivån, eller volymen, är bara en del av bilden. Effektiviteten, det sätt på vilket resurserna används, är också helt avgörande för att uppnå målen. På kort sikt ser Sverige ut att nå de målsättningar som satts upp av såväl regering och riksdag som av EU, trots att nivån på investeringarna enligt Energimyndighetens statistik är betydligt lägre än i andra nordiska länder (figur 1 på sidan 19 i underlaget). Detta förhållande leder till två möjliga slutsatser: 

  • Investeringarna i energiforskning och utveckling i Sverige används på ett mer effektivt sätt än i våra grannländer.
  • Andra faktorer än energiforskning och utveckling påverkar utvecklingen mer i Sverige än i våra grannländer.

Vilken av dessa slutsatser som väger tyngst går inte att besvara mot bakgrund av föreliggande underlag. Det är dock relevant att försöka reda ut hur det förhåller sig då rekommendationerna för framtida investeringar kan se väldigt olika ut beroende på utfallet av en sådan analys.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad. Föredragande har varit analytiker Martin Flack och avdelningschef Enrico Deiaco.

Dan Hjalmarsson Generaldirektör

1. Svensk klimatforskning – vad kostar den och vad har den gett? (RiR 2012:2)