2013-12-13

Utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna

Huvudproblemet med strandskyddsreglerna är att lagstiftningen inte verkar ha kunnat utformas utifrån den politiska intentionen med lättnader i strandskyddet i områden med lågt exploateringstryck och skärpningar i områden med högt exploateringstryck. Det är svårt att se att nuvarande förslag, annat än marginellt, skulle avhjälpa denna
skevhet.

Angående Remiss avseende Naturvårdsverkets och Boverkets redovisning av regeringsuppdraget att göra en utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna (M2012/3437/Nm)

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, har följande synpunkter på förslag och material i rubricerade uppdrag.

Allmänna synpunkter

Huvudproblemet med strandskyddsreglerna är att lagstiftningen inte verkar ha kunnat utformas utifrån den politiska intentionen med lättnader i strandskyddet i områden med lågt exploateringstryck och skärpningar i områden med högt exploateringstryck. Det är svårt att se att nuvarande förslag, annat än marginellt, skulle avhjälpa denna skevhet.

Svårigheter med nuvarande lagstiftning

En av svårigheterna med nuvarande lagstiftning är konstruktionen med LIS- områden, där kommunerna på förhand ska peka ut lämpliga områden för landsbygdsutveckling. Det finns två huvudsakliga problem med LIS- områdena. För det första innebär det svårigheter för kommunerna att i förhand bedöma var i kommunen det kan uppstå intresse för byggnation. För det andra innebär konstruktionen att det förväntas handla om ett antal byggnader som behöver hanteras genom detaljplan. Det kan möjligen fungera för stadsnära miljöer, däremot får det bedömas vara svårare för områden med lågt bebyggelsetryck. I många områden handlar det snarare om enstaka bygglov för ett enskilt hus för permanentboende eller fritidsboende (vilket även framgår i redovisningen från Boverket och Naturvårdsverket).

En alternativ utformning av lagstiftningen

Ett alternativt sätt att hantera strandskyddet vore att undersöka möjligheten att vända på perspektivet. Varje kommun skulle kunna åläggas att redovisa på vilket sätt kommunens planering bidrar till, och uppfyller, lagens intentioner. Detta skulle innebära att kommunerna skulle redovisa vilka områden som undantas från framtida bebyggelse för att freda strandskyddsområden i tillräcklig omfattning. I praktisk mening borde en sådan konstruktion innebära att det ställs högre krav på bevarandeintressen i kommuner/områden som redan idag har högt exploateringstryck, medan det i andra delar av landet innebär större möjligheter att bevilja tillstånd för strandnära byggande. Det bör i detta fall vara lämpligt att bygga in en kontrollfunktion, där exempelvis länsstyrelserna prövar och godkänner/avslår kommunernas redovisningar utifrån lagstiftningens intentioner.

Utmaning för flernivåstyrning

Strandskyddslagstiftningen och dess tillämpning; nationellt, regionalt och lokalt/kommunalt är ett exempel på hur flernivåstyrning bör kunna utformas och hur det ska kunna fungera på ett bra sätt. Den tillsatta strandskyddsdelegationen kan enligt sitt direktiv bidra till kompetensutveckling, främja samverkan mellan berörda aktörer och ska därmed också bidra till en mer enhetlig tolkning av bestämmelserna. En fundering är dock om det ska vara en mer enhetlig tolkning av bestämmelserna? Eller skulle det behövas en större spännvidd på tillämpningen i olika delar av landet?

Synpunkter på de konkreta förslagen

Naturvårdsverket och Boverket föreslår att strandskyddet för mindre sjöar och vattendrag kan upphävas om området har liten betydelse för strandskyddets syfte. Tillväxtanalys är positiv till detta förslag. Här blir det dock viktigt att definiera vad som menas med mindre sjöar och vattendrag.

Kvaliteten på dispensbeslut behöver förbättras och vägledning behövs. Tillväxtanalys delar uppfattningen att det behövs vägledning riktad till den kommunala nivån. Tillväxtanalys har i olika sammanhang, exempelvis i rapport 2013:1 ”Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklings­program – Hinder och utvecklingsmöjligheter”, lyft frågan om behov av stöd, särskilt till mindre kommuner med knappa personella och ekonomiska resurser. I rapporten ges även några utblickar till våra grannländer om hur de arbetar med regionala tillväxtfrågor och fysisk planering. Här har exempelvis Norge ett system där vissa kommun-gemensamma frågor kan hanteras i regionala planer. Norge arbetar även med nationellt stöd till den kommunala nivån genom den statliga ”LUK¹” -satsningen, där frågor om fysisk planering har en tydlig plats. Det kan finnas inslag i den norska modellen som vore värda att titta närmare på för svenska förhållanden.

Iakttagelsen, att dispensbeslutens kvalitet varierar, är sannolikt riktig. Samtidigt kan dispensbeslutens kvalitet, åtminstone till viss del, vara en effekt av lagstiftningens utformning. Vid ett strandnära bygglovsärende, som uppenbarligen inte skulle inkräkta på vare sig det fria friluftslivet eller på djur- och växtlivet, medger den nuvarande lagstiftningen små eller inga möjligheter för kommunen att bevilja dispens från strandskyddsreglerna.

Frågan om redovisning av ”fri passage” i fråga om dispens bör övervägas ytterligare. Frågan är om det i samtliga fall behöver föreligga fri passage för att kunna bevilja dispens.

Tillväxtanalys ställer sig positiv till att ta bort kravet om att enstaka en- och tvåbostadshus ska uppföras i anslutning till befintlig bebyggelse.

Tillväxtanalys är osäker på vad som avses med ”glesbygder i storstadsnära områden”. Här skulle en mer stringent beskrivning kunna bidra till bättre förståelse för vilka områden som avses.

Tillväxtanalys är positiv till förslaget att ge länsstyrelserna i uppdrag att undersöka möjligheten att besluta om lättnader vid mindre sjöar och vattendrag. Förslaget att ge länsstyrelserna särskilda medel för detta tillstyrks. Det är dock minst lika viktigt att kommunerna uppmärksammas i detta sammanhang.

Beslut

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad. Föredragande har varit analytiker Inger Normark. Avdelningschef Jan Cedervärn och analytiker Ulf Tynelius har också deltagit i ärendets handläggning.

Dan Hjalmarsson, Generaldirektör

¹ Lokal samfunnsutvikling i kommunane 2010-2015, Norges Kommunal og regionaldepartement