2015-12-03

EU och kommunernas bostadspolitik

Tillväxtanalys anser att frågan om statliga kreditgarantier för bostäder och egna hem i lands- och glesbygdsområden behöver analyseras mer ingående för att kunna synliggöra och bedöma eventuella behov av justeringar i det befintliga systemet.

Ang. Betänkande: EU och kommunernas bostadspolitik (SOU 2015:58)

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har getts möjlighet att lämna synpunkter i rubricerat ärende. 

Tillväxtanalys synpunkter

Tillväxtanalys avgränsar sitt yttrande till de delar i betänkandet som behandlar kreditgarantier för egna hem i gles- och landsbygder.

Inledningsvis vill ändå Tillväxtanalys peka på att tillgången på bostäder utgör en viktig grundförutsättning för tillväxt och utveckling att alla delar av landet. God tillgång på bostäder är dock i sig ingen garanti för tillväxt. Men brister såväl kvantitativt (för få) som kvalitativt (läge, storlek, standard, pris) kan utgöra ett allvarligt tillväxthinder och utgöra en negativ påverkan på flyttströmmar och företags kompetensförsörjning. Detta är ett okontroversiellt konstaterande särskilt för expanderande universitet- och storstäder. Men det är viktigt att påpeka att även i områden som på aggregerad nivå inte uppvisar bostadsbrist finns lokala ”öar” där sådana problem finns.

Kreditgarantier för egna hem på landsbygden

Enligt direktiven ska betänkandet lämna förslag som underlättar ny- och ombyggnad av egna hem i gles- och landsbygder. Det är Tillväxtanalys uppfattning att utredningen alltför schematiskt kommit till slutsatsen att inga justeringar bör övervägas gällande de statliga kreditgarantierna. Tillväxtanalys anser att den redovisning som finns i betänkandet avseende dessa delar är alltför allmänna och övergripande för att avfärda behovet av eventuella justeringar av de statliga kreditgarantierna, eller andra lösningar, i syfte att underlätta ny- och ombyggnad av egna hem på landsbygden. Det är därför Tillväxtanalys uppfattning att denna fråga behöver undersökas mer djupgående i syfte att få en tydligare bild av eventuella behov av justeringar av systemet för statliga kreditgarantier.

Analys av tillämpningen av systemet med kreditgarantier saknas

En aspekt som saknas i betänkandet är en beskrivning och analys av tillämpningen av de statliga kreditgarantierna, utifrån de fall där de är prövade. Det skulle exempelvis vara intressant att få information om vilka nivåer avgifterna för de statliga kreditgarantierna ligger på, eller vilka eventuella krav Boverket ställer på låntagaren avseende säkerheter. Dessa två faktorer får bedömas ha stor påverkan på kreditgarantiernas användbarhet och efterfrågan (givet att systemet är känt för aktörerna). För att kunna bedöma systemet med kreditgarantier behöver därför villkor och praxis i tillämpningen beskrivas och analyseras, vilket inte gjorts i betänkandet.

Begreppet utbud behöver nyanseras

En bostadsmarknad i balans innebär mer än en numerär jämförelse mellan utbud och efterfrågan. Läge, storlek, planlösning, standard och pris måste också vägas in. Äldre hus kan ha betydande renoveringsbehov för att svara upp till nutida krav på sanitet och energistandard. Tillväxtanalys ställer sig tveksamma till betänkandets uppfattning att svaga bostadsmarknader kännetecknas av ett stort utbud av egna hem och en låg efterfrågan. Bilden är sannolikt mer komplex än så.

Låga marknadsvärden

Låga marknadsvärden kan å ena sidan innebära överkomliga priser även för hushåll med låga inkomster. Å andra sidan uppstår problem med säkerheter vid lånefinansiering. Såväl produktions- som renoveringskostnader kan i vissa områden avsevärt överstiga marknadsvärden. Oaktat sund hushållsekonomi kan detta medföra betydande finansieringsproblem.

Låga bostadspriser kan även medföra att befintliga permanenthus som står tomma överhuvudtaget inte kommer ut på marknaden. Befintliga ägare (boende på annan ort) kan bedöma det lokala marknadspriset så lågt att de hellre behåller sina fastigheter för några veckors sommarvistelser än erbjuder dem till intresserade bostadssökande.

Information om systemet med statliga kreditgarantier

Betänkandet kommer till bedömningen att det inte finns skäl för att sprida mer information om statliga kreditgarantier. Som skäl anges att Boverket redan idag sprider information genom regionala träffar. Tillväxtanalys ifrågasätter självfallet inte att Boverket arbetar med informationsspridning. Däremot har Tillväxtanalys i sitt tidigare arbete fått signaler om att kännedomen och kunskapen om systemet med kreditgarantier inte är allmänt känd på de lokala bankkontoren. Det finns därför skäl till att ytterligare arbeta med information om systemet, alternativt att mer systematiskt undersöka hur väl spridd kunskapen är hos bankerna. När det gäller behovet av information bör det också inkluderas ytterligare en målgrupp, nämligen potentiella husköpare, eller ägare till egna hem med om- eller tillbyggnadsplaner. Även för denna grupp torde det finnas ett informationsbehov.

Målgruppens absorptionsförmåga

En aspekt som har beröringspunkter med informationsinsatser, och kanske framförallt konstruktionen av systemet, är vilken absorptionsförmåga målgruppen har. Insatser som bedöms vara för komplicerade för att tillämpa och för svåra att förstå riskerar att bli ineffektiva och leda till låga utnyttjandegrader.

Skälen till Tillväxtanalys synpunkter

Tillgången på bostäder i alla delar av landet är en viktig grundförutsättning för ett väl fungerande samhälle. Tillväxtanalys har i en tidigare studie[1]analyserat bostads- och planeringsfrågor ur ett tillväxt- och utvecklingsperspektiv i en nordisk landsbygdskontext. Bostäder kan betraktas som en del i ett områdes attraktionskraft och en tillväxtfaktor. Attraktiva bostäder och tomter stimulerar till inflyttning och stärker ett områdes ”varumärke”. Brister såväl kvantitativt som kvalitativt kan utgöra ett tillväxthinder och utöva negativ påverkan på flyttströmmar och företags kompetensförsörjning.

Finansiering handlar om riskbedömning

Två grundläggande frågor i detta sammanhang är subjektsbedömning (låntagarens möjligheter att sköta betalningarna av sina räntor och amorteringar) och objektsbedömning (säkerheten i låneobjektet, dvs. i detta fall bostadens marknadsvärde). Behovet av tillfredsställande utfall av subjektsbedömning är självklar och behöver inte vidare diskuteras. Vidare behöver banken genom en objektsbedömning förvissa sig om en rimlig säkerhet för sitt risktagande (utlåningen). Detta kan uttryckas som värdet för andra än den ursprunglige köparen. För marknader med låga eller mycket låga marknadsvärden uppstår följaktligen sannolikt ett problem med objektsbedömningen. Det är ett förväntat, rationellt, utfall från ett strikt marknadsperspektiv. Om politiken vill tillföra andra bedömningsaspekter och underlätta bostadsfinansiering på marknader med låga marknadsvärden måste följaktligen andra verktyg tillföras. Statliga kreditgarantier kan vara ett sådant verktyg.

Slutsatsen från Tillväxtanalys tidigare genomgång av finansieringsmöjligheter för bostadshus i gles- och landsbygd pekar på att finansieringssvårigheter främst finns vid nyproduktion.[2] De svenska bankerna ställer sig generellt negativa till att finansiera nyproduktion i områden med låga marknadsvärden. (Även vid en positiv subjektsbedömning). När det gäller om- och tillbyggnad av befintliga bostadshus kan det finnas något bättre möjligheter att lösa finansieringen, men även i dessa fall finns svårigheter.

Marknadsperspektiv och politiska inriktningar

Svårigheter med finansiering av bostäder i områden med låga marknadsvärden kan inte ses som ett bankproblem. Bankerna agerar logiskt utifrån sin objektsbedömning och sina spelregler. Utifrån ett rent marknadsperspektiv är det upp till den enskilde bostadsköparen att öka sin egeninsats och/eller tillföra andra säkerheter om han/hon vill bygga nytt i ett område med låga marknadsvärden.

Om vi däremot lägger till en politisk vilja kan andra avvägningar behöva adderas.[3] Det finns med andra ord anledning att gå djupare i frågeställningen än vad betänkandet gjort. Det bör påpekas att en fastighets marknadsvärde inte påverkas genom att tillföra en statlig kreditgaranti. En husförsäljning innan lånen amorterats ner till ett marknadsmässigt värde kan innebära en kvarstående skuld på mellanskillnaden. Skulle något oförutsett inträffa och fastighetspanten måste realiseras, blir egendomen ofta såld för ett pris som riskerar hamna klart under produktionskostnaden eller om- och tillbyggnadskostnaden.

Slutsatsen blir att marknaden inte på egen hand kan förväntas lösa bostadsfinansieringen i områden med låga marknadsvärden. Om det finns en politisk vilja att stödja bostadsmarknaden i områden utanför storstadsområdena, för att understödja en positiv landsbygdsutveckling, krävs ett institutionellt system som kan hantera olikheter i förutsättningar. Utmaningen blir då att hitta ett system som utnyttjar marknadslösningar där så är möjligt, samtidigt som möjligheter ges till kompletterande finansieringslösningar där marknaden inte kan hantera det på egen hand. Frågor om hur ett sådant system utformas, tillämpas och marknadsförs får sannolikt stor betydelse för vilket genomslag det får.

Företagsperspektiv

Som en parallell till ovanstående diskussion om egna hem, pekar forskning, rapporter och utredningar på svårigheter också utifrån ett företagsperspektiv att hitta säkerheter för att finansiera nödvändiga investeringar, exempelvis i fastigheter.

Tillväxtanalys undersökte i en strukturerad intervjuundersökning riktad till 74 kommunala näringslivschefer och 25 lokala bankkontor vilken bild dessa aktörer har i vissa kapitalförsörjningsfrågor.[4] Avsikten var att få en översiktlig bild av näringslivets kapitalförsörjningssituation utifrån en empirisk utgångspunkt. Undersökningen omfattade kommuntyperna tätortskommuner, tätortsnära landsbygdskommuner och glesbygdskommuner. Av undersökningen framkommer att det upplevs finnas ett tydligt problem med bristande säkerheter i glesbygdskommunerna. Detta skulle då kunna innebära att en låneansökan från en privatperson som vill starta ett företag, eller en befintlig företagare, inte kan beviljas trots att företagaren har en bra affärsidé. Vid olika alternativ till förbättringsåtgärder bedömer näringslivscheferna att ”utökade möjligheter till statliga kreditgarantier – säkerheter som underlättar banklån” skulle ha störst effekt. Bankernas bedömning av eventuella förbättringsmöjligheter var måhända mer splittrat, här ges olika förbättringsförslag ungefär samma värde. ”Utökade möjligheter till statliga kreditgarantier – säkerheter” ges dock ett relativt högt värde också av bankerna.

Andra rapporter och utredningar identifierar samma problemområden. Exempelvis pekar den nyligen presenterade konkurrenskraftsutredningen på problem med bristande säkerheter och låga marknadsvärden i glesbygdsområden. [5] En av de faktorer som håller nere marknadsvärdena handlar om låg alternativanvändning av fastigheter. Utredningen skriver: Kontakter som utredningen har haft med finansaktörer ger vid handen att kapitalförsörjningen till jordbruks- och trädgårdssektorn har fungerat relativt väl de senaste åren och att det finns en väl fungerande kapitalmarknad. En fungerande kapitalförsörjningsmarknad innebär självklart inte att alla som vill låna pengar får göra det. Kreditgivarna gör en helhetsbedömning av låntagarens återbetalningsförmåga och pantsäkerhet. Det finns därför – och kommer alltid att finnas – exempel på områden, branscher och individuella företag som upplever problem med att finna kapital för att expandera och starta verksamhet. Problemen är vanligare för företagare som inte har stora marktillgångar som kan användas som säkerhet vid lån. I glest befolkade områden finns ytterligare hinder. Dessa består bl.a. i att det kan finnas färre köpare vid en eventuell försäljning och färre alternativa användningar av investeringar vilket leder till lägre totalt marknadsvärde (bl.a. på grund av markpriserna). Det kan i sådana områden finnas exempel på investeringar som är lönsamma men som möter finansieringsproblem på grund av otillräcklig säkerhet.[6]

Även betänkandet av utredningen av statliga finansieringsinsatser är inne på att det finns ett finansiellt gap när det gäller bankfinansiering för mindre företag med högre risk eller utan egen säkerhetsmassa.[7] Dessa företag får inte lån i bank utan är hänvisade till andra finansieringsformer, främst olika former av egenkapitalfinansiering. Betänkandet gör bedömningen att någon form av statligt garantisystem skulle underlätta för denna grupp av företag.[8]Betänkandet föreslår därför att ett sådant system ska införas.

Det bör tilläggas att företagens finansieringsproblem har en tydlig geografisk aspekt som innebär att företag i gles- och landsbygdsområden generellt uppger att de har större svårigheter att hitta finansiering än företag i storstadsområden. Det bör också noteras att finansieringsmöjligheterna varierar beroende på vilken typ av investering det gäller. Det kan exempelvis vara enklare att hitta finansiering till en maskininvestering än till en investering i fastigheter i områden med låga marknadsvärden. Vid en konkurssituation kan maskinen säljas (och flyttas), vilket däremot kan vara svårare när det gäller fastigheter.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser Tillväxtanalys att frågan om statliga kreditgarantier för bostäder och egna hem i lands- och glesbygdsområden behöver analyseras mer ingående för att kunna synliggöra och bedöma eventuella behov av justeringar i det befintliga systemet.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad. Föredragande har varit analytiker Ulf Tynelius. I ärendets handläggning har även analytiker Jörgen Lithander och t f avdelningschef Inger Normark deltagit.

Jan Cedervärn
Vikarierande generaldirektör

[1] Tillväxtanalys (2012) Rural Housing – landsbygdsboende i Norge, Sverige och Finland.

[2] Ibid.

[3] Det kan exempelvis handla om en önskan om att människor ska kunna bo där de önskar i hela landet. Det kan också handla om att bristen på bostäder uppfattas som ett tillväxt- och utvecklingshinder som det offentliga har ett intresse av att undanröja, oavsett var i landet det uppstår.

[4] Tillväxtanalys (2011) Utvecklingskraft i kommuner och regioner – tillväxtarbete i flernivåstyrningens tidevarv.

[5] SOU 2015:15. Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. Slutbetänkande av konkurrenskraftsutredningen.

[6] Ibid, sid 60.

[7] SOU 2015:64. En fondstruktur för innovation och tillväxt. Betänkande av utredningen statliga finansieringsinsatser.

[8] Ibid sid.42.