Publicerad 27 juni 2011

Regional och lokal tillväxtpolitik

– Vad kan och bör offentliga aktörer göra?

Syftet med rapporten är att kartlägga forskning som har försökt besvara frågan vad offentliga aktörer i regioner och kommuner kan göra för att stärka tillväxten. Forskningsöversikten kompletteras med tentativa empiriska illustrationer som försöker finna samband mellan lokal tillväxt och några av de faktorer som i tidigare litteratur lyfts fram som särskilt betydelsefulla för tillväxt.

  • Ämnet är angeläget. Det är viktigt  att ta fram forskningsbaserad kunskap om huruvida det finns samband mellan offentliga åtgärder som haft för avsikt att vara tillväxtfrämjande och faktisk ekonomisk tillväxt. Hypotetiskt är det nämligen rimligt att tro att varierande strategier och ambitioner på det tillväxtpolitiska området kan förklara varför till exempel två kommuner med i övrigt liknande strukturella förutsättningar utvecklas olika i ekonomiskt hänseende. 
  • Riktas blicken mot regionerna, finns klara skillnader i tillväxttakt dem emellan. Kunskapsläget ger dock vid handen att det är svårt att teckna en generell bild över strategier och ambitioner på tillväxtområdet. I viss mån följer variationen i politikens inriktning skillnader i den regionala tillväxtens förutsättningar. Emellertid är orsakssambanden svårtydda. Huruvida skillnader i tillväxtpolitik förklarar skillnader i tillväxt, eller om utvecklingen är spårbunden, det vill säga om tillväxten i sig förklarar skilda ambitioner på det tillväxtpolitiska området, tycks vara en öppen fråga. Klart tycks i vart  fall vara att utformningen av regional tillväxtpolitik delvis är beroende av regionens storlek, något som torde vara en av de viktigare bevekelsegrunderna bakom den pågående rörelsen mot regionförstoring. 
  • Tillväxtvariationer finns även mellan landets kommuner, och tendensen är att skillnaderna förstärks, där exempelvis befolkningstillväxten fortsätter att koncentreras mot kommuner i de större, urbana regionerna. En del forskare menar att möjligheten att motverka utvecklingen med politiska medel är små. Samtidigt vet vi att det pågår en hel del aktiviteter i kommunerna för att stimulera den lokala tillväxten, att kommunerna dessutom fått en allt viktigare roll på det tillväxtpolitiska området och att intresset för att bedriva en aktiv lokal tillväxtpolitik ökat sedan 1990-talskrisen. Kärnfrågan är emellertid vilka tillväxtpolitiska instrument det är som ger effekt.
  • En vy över forskningsläget ger vid handen att kunskap i stor utsträckning saknas om denna viktiga frågeställning. Mer nutida kvantitativa undersökningar som ställt frågor om detta lyser med sin frånvaro. Forskningsfältet domineras snarare helt av fallstudier som dessutom har en klar slagsida mot att enbart uppmärksamma kommuner som lyckats väl i tillväxthänseende. Flertalet av dessa är väl genomförda och intresseväckande, men sammantaget får denna slagsida sägas vara olycklig. Det är besvärligt att dra policylärdomar från fallstudier som valts utifrån kriteriet ”kommuner som haft gynnsam utveckling”. När man inte gör kontroller för beteenden i mindre lyckade fall, är det svårt att säga något generellt om vad som varit avgörande – kommuner med sämre utveckling kan ha gjort precis samma saker.
  • En bestämd faktor dyker upp oftare än andra i forskningen: Det lokala ledarskapets avgörande betydelse för att generera tillväxt. Kommuner som uppvisar en god ekonomisk utveckling associeras också med ett gott politiskt ledarskap. Sakligt är det svårt att argumentera mot påståendet att ledarskapets beteende kan ha inverkan på tillväxten – såväl positivt som negativt. Man bör dock förhålla sig kritisk till begreppet ”ledarskapets betydelse” när man ska ge sig i kast med empiriska studier – utan en precis definition riskerar analysen att bli tautologisk och analytiskt otillfredsställande. För att argumentet ska bli analytiskt intressant, måste slutsatsen vara avhängig av att det lokala ledarskapet i en sådan kommun gör någonting rätt, och att det just är för att man gör många saker rätt som ledarskapet är avgörande för den goda utvecklingen i kommunen. Det centrala är därför att identifiera vilka instrument, åtgärder och strategier som  tycks vara ändamålsenliga för att skapa tillväxt i just den aktuella kommunen vid  just den aktuella tidpunkten; samt att identifiera vad som tycks vara direkt kontraproduktivt, alternativt skadligt, att syssla med.
  • I anslutning till denna poäng är det viktigt att uppmärksamma ett budskap från nyare tillväxtforskning: Det finns inga enkla recept eller one size fits all-lösningar för hur lokal och regional tillväxtpolitik bör utformas. Istället för att ängsligt spana efter vad andra kommuner och regioner gör på tillväxtområdet, finns mycket som talar för att en framgångsrik tillväxtpolitik bör anpassas och skräddarsys efter de specifika förutsättningar och den särskilda kontext som råder i den aktuella kommunen eller regionen.
  • Ett varnande finger bör dock höjas: Mycket tyder på att flertalet verktyg i den lokala tillväxtpolitiska verktygslådan befinner sig i gränslandet till vad som är lagligt eller etiskt. I syfte att hävda sig i konkurrensen om invånare, turister och företagsetableringar, har kommuner sjösatt kreativa satsningar som i bästa fall har ifrågasatt effekt, i sämsta fall är direkt samhällsekonomiskt skadliga. I sammanhanget är det därför värt att påminna om att mycket tyder på att framgångsrik tillväxtpolitik handlar om att skapa goda grundläggande samhällsinstitutioner, en ändamålsenlig och fungerande infrastruktur, väl fungerande processer kring tillståndsgivning, planering mm, samt att sköta det grundläggande välfärdsuppdraget – inte minst skola, vuxenutbildning och barnomsorg – på ett optimalt sätt. 

Titel
Regional och lokal tillväxtpolitik – Vad kan och bör offentliga aktörer göra?

Serienummer
WP/PM 2011:28

Diarienummer
2010/016

Ladda ner rapportPDF