Publicerad 02 maj 2013

Policies for biofuels in Brazil and the US

– an analysis of innovation strategies, actors and governance

Den här rapporten – ”Policies for biofuels in Brazil and the US - An analysis of innovation framework, actors and governance” – behandlar biobränslepolitiken i Brasilien och USA under perioden 1970–2012, och i synnerhet etanolproduktionen eftersom etanolet är det mest använda biobränslet i världen.

Etanol används som tillsats i bensin och har som sådan flera positiva effekter: etanol (i) bidrar till att förhindra luftföroreningar från koloxid och ozon; (ii) höjer oktantalet och (iii) ersätter bensin – i sin renaste form till 100 procent. En annan fördel är att etanol när det blandas med bensin i olika proportioner faktiskt sänker bränslets totala kolinnehåll, vilket leder till en minskning av koldioxidutsläppen vid trans­porter.

Etanol framställs för närvarande av framför allt två grödor – majs (USA) och sockerrör (Brasilien). Det innebär att det finns en viktig länk mellan å ena sidan etanolframställning och å andra sidan markutnyttjande och livsmedelsmarknaden. Traditionellt har etanolpoli­tiken påverkats av flera olika faktorer som hänger samman med landsbygdsutveckling, miljö och energiförsörjning. Enligt Internationella energirådet beräknas biobränslen, och i huvudsak etanol, stå för upp till 27 procent av världens transportbränsleanvändning vid 2050. Detta grundar sig dock på att man framställer etanol ur någon annan gröda – i första hand cellulosa, vilket i sin tur skulle kräva omfattande teknikutveckling.

Även om etanolproduktionen är en gammal och etablerad teknik finns det fortfarande ut­rymme för innovation. Det handlar delvis om att förändra energimarknaden och öka an­vändningen av förnybara bränslen, delvis om teknikutveckling för att säkerställa en hållbar och långsiktig bränsleframställning.

Frågeställningar

Den här rapporten tittar närmare på tre dominerande teman. Ett handlar om villkoren som påverkar utformningen av innovationspolitik inom våra respektive områden. Vilka är de utmaningar som styr riktlinjer och politiken inom just denna sektor? Vilka är de aktuella förslagen för att lösa identifierade problem? Vilka är de nuvarande politiska målsättning­arna? Ett annat tema handlar om politikens implementerande. Hur förverkligas politik? Vem gör vad och när? Slutligen diskuterar vi även den aktuella situationen i ljuset av tidi­gare och nuvarande politik. Vilken innovationsnivå har vi just nu? I vilken utsträckning är den ett resultat av direkta politiska ingripanden? Vilka möjligheter och utmaningar finns framför oss?

Huvudfokus i såväl projektet som den här studien ligger alltså på politiken som stöttepelare för innovation snarare än själva innovationerna. I det här sammanhanget utgör vår dis­kussion om biobränslen en viktig del. Förutom att fördjupa kunskapen om själva etanolin­dustrin illustrerar den också de särskilda förhållandena för innovationsstimulering i ett befintligt produktionssystem som bygger på en relativt mogen teknik. Termen innovation förutsätter därmed av nödvändighet en ganska bred definition, men ändå baserad på en politisk målsättning, och innebär förändring som inte nödvändigtvis är ny, men som leder till en generell förbättring av hur saker och ting utförs, i förhållande till ett antal – inte all­tid ekonomiska – mål.

För att sammanfatta: studien syftar till att besvara tre frågor: (i) vilken är den huvudsakliga politiken inom de brasilianska respektive nordamerikanska biobränslesektorerna, (ii) vilka var de viktigaste faktorerna som formade politiken, och (iii) vilka är möjligheterna och utmaningarna i framtiden?

Både politik och marknadskrafter driver innovation

Den offentliga politiken har tveklöst varit en nyckelfaktor i utvecklingen av Brasiliens och USA:s etanolindustrier. Ländernas regeringar drev först etanolfrågan som ett svar på 1970-talets oljekris. Snabb ekonomisk tillväxt under 1950- och 1960-talen pressade upp efterfrå­gan på olja tills efterfrågan under tidigt 1970-tal blev högre än tillgången. Mellan 1970 och 1973 fördubblades marknadspriset på olja, och mellan oktober 1973 och mars 1974 orsa­kade arabländernas oljeembargo mot USA stor bensinbrist. Världskartan för oljemark­naden ritades om genom den mäktiga OPEC-kartellens ökande inflytande. Än viktigare ur ett etanolpolitiskt perspektiv är att det blev tydligt för de amerikanska och brasilianska regeringarna att man inte längre hade tillräcklig kontroll över oljetillgången på hemma­marknaden. Detta faktum blev ännu tydligare 1978 när Iran – världens andra största olje­exportör vid den tiden – drabbades av allvarliga produktions- och exportstörningar som en följd av den iranska revolutionen.

I ett tidigt skede fanns även möjligheten att samtidigt stötta den ekonomiska utvecklingen på landsbygden i USA och den nationellt viktiga sockerindustrin i Brasilien. Vår studie visar att denna politiska drivfaktor, som till en början var mer eller mindre en biprodukt till energiförsörjningspolitiken, i slutänden blev en viktig pådrivande faktor och även drev politiken framåt under perioder när stabilare oljetillgång ledde till färre stimulansåtgärder för alternativ energi. I det perspektivet kom socker- och majsindustrin att bli viktiga intres­senter.

Miljöproblem också viktig drivkraft – när de blir akuta

Miljöproblem som smog och andra lokala luftföroreningar ledde också till förändrade for­donskrav, och fordonsindustrin blev därmed en viktig aktör. Fordonsindustrin har dock inte blivit lika viktig som jordbruksindustrin, men fordonslagstiftningen visade sig få stor ef­fekt på etanolmarknaden – framför allt genom att göra etanol till en praktiskt taget obli­gatorisk tillsats i bensin. Några slumpartade händelser spelade också roll – framför allt det faktum att det ursprungliga antiknackningsmedlet visade sig förta effekten hos kataly­satormetallerna, och att det syresättande ämnet MTBE som först användes visade sig vara hälsovådligt och måste ersättas. Etanol gynnades i det här sammanhanget av politiska åt­gärder som till en början inte fokuserade på etanol utan på andra substanser som senare måste bytas mot etanol.

Under det senaste årtiondet har etanolproduktionen växt exponentiellt på grund av att energitillgången åter blivit en aktuell fråga, i kombination med en växande uppmärksamhet på koldioxidutsläpp. I det senare fallet har biltillverkarna sett en möjlighet och man har introducerat mer bränsleflexibla fordon, något som ytterligare stimulerat marknaden.

Etanol ses nu som en viktig del av framtidens hållbara energiförsörjning. Men med nuva­rande grödor kommer konkurrensen om odlingsmark att öka med stigande matpriser och hunger som följd, och dessutom kritiseras etanolpolitiken för att vara innovationshämmade inom jordbrukssektorn genom att ge långtgående subventioner till gammal teknik.

För att etanolet ska kunna utgöra en betydande del av framtidens bränslemarknad måste etanolproducenterna växla över från första generationens etanolproduktion till andra gene­rationens cellulosabaserade produktion. Detta är en stor teknisk utmaning och det är tvek­samt om rätt stimulansåtgärder finns på plats för att nödvändiga investeringar ska kunna göras. Som tidigare nämnts har etanolpolitiken skapat inflytelserika lobbyorganisationer, och det blir sannolikt politiskt svårt att ändra befintlig lagstiftning. Samtidigt menar många observatörer att en sådan förändring är nödvändig, inte bara för att uppnå en mer hållbar produktionsmetod, utan för att rädda hela industrin för bränsleflexibla fordon, särskilt i ljuset av att nya alternativ som el och gas håller på att introduceras.

Huvudsakliga observationer och lärdomar för Sverige

För Sveriges del finns en viktig läxa att lära av utvecklingen av etanolindustrier i Brasilien och USA, nämligen att den svenska modellen för innovation baserad på ekonomisk till­växtpolitik fungerar. I fallet med etanol kan man se att förändringar nästan uteslutande beror på innovationskrav. Ett sådant tryck skapas i det här fallet av tre faktorer.

För det första; variationer i oljetillgången kan antingen öka eller minska innovations­trycket helt enkelt genom att sänka eller öka tiden för ROI för investeringar i alternativa bränslen. När oljetillgången minskar och bensinpriserna drar iväg verkar det förnuftigt att investera i etanol, och omvänt. Den här effekten är mycket starkare än skattelagstiftning och liknande.

För det andra; miljöproblem har betydelse när de blir allvarliga. Problemen med smog i amerikanska städer var en pådrivande faktor, precis som hälsoriskerna förknippade med andra bränsleadditiv. Den globala uppvärmningen tycks vara betydligt mindre viktig, kanske för att de allra flesta inte uppfattar den som ett överhängande hot, och biltillver­karna anpassar sin marknadsstrategi efter detta.

För det tredje; ekonomisk utvecklingspolitik kan fungera innovationshämmande genom att gammal teknik subventioneras. Detsamma gäller energipolitiken. Den svenska mo­dellen har byggt sin framgång på att undvika priskonkurrens till fördel för first-mover-konkurrens och andra former av innovationsbaserad konkurrens. I USA och Brasilien är det tydligt att politiken lätt blir kortsiktig på ett sätt som uppenbart urholkar den framtida konkurrenskraften. Mest tydligt är detta när det gäller olja i Brasilien och skiffergas och jordbrukssektorn i USA. Det vore mycket olyckligt om Sverige skulle göra liknande miss­tag.

Titel
Policies for biofuels in Brazil and the US – an analysis of innovation strategies, actors and governance

Serienummer
WP/PM 2013:05

Diarienummer
2012/205

Ladda ner rapportenPDF