Publicerad 30 augusti 2013

Ökad miljöteknikexport till Kina

– tre fallstudier

Kina befinner sig i stark omvandling. Stark ekonomisk tillväxt, urbanisering och en all­mänt öppnare attityd mot omvärlden är några faktorer som på några årtionden har skapat ett helt nytt kinesiskt samhälle. En mer negativ utveckling har samtidigt skett för miljön. Detta är ett område där de kinesiska ledarna nu önskar se en ändring.

Satsningarna på en hållbarare kinesisk utveckling skapar stora förhoppningar på svensk miljöteknikexport. Detta är dock inte helt enkelt – av flera skäl. Bland annat är det inte helt uppenbart hur beslut fattas i det kinesiska samhället. Detta underlag syftar till att öka kun­skapen om hur miljöteknikprojekt bedrivs i Kina med avseende på politisk kontext samt modeller för finansiering och teknikval. Förhoppningen är att bidra till att svenska aktörer, såväl privata som offentliga, ska kunna navigera på den kinesiska marknaden för miljö­teknik samt förklara hur svenska statliga insatser och stöd kan utformas för att göra störst nytta.

Komplex väv av juridik, planer och politik i Kina

Beslut bakom gröna projekt i Kina handlar till stor del om en komplex väv av juridik, planer, ekonomi, politik och olika aktörers agerande. Detta särskiljer inte Kina från andra länder, men en vi har kommit till insikten att Kina på många sätt inte är ett land utan upp­visar stora skillnader mellan provinser och städer.

Kina står ut som ”annorlunda” i den politiska processen mot exempelvis Sverige, vilket påverkar temat för föreliggande material. Några sådana skillnader gäller för det första kommunist­partiets roll för beslutsfattandet, som givetvis är oerhört central men samtidigt inte öppen och dessutom svår att konkretisera. En annan aspekt där Kina står ut är att den politiska sfären generellt har större inflytande än vad vi i Sverige är vana vid. Ytterligare aspekter är bristande tillit till samhället och korruptionen som är en ständigt närvarande faktor som man måste ta med i beräkningen. Ännu en omständighet som skiljer de kine­siska städerna, särskilt de mindre, från de svenska är att skatteintäkterna är väldigt begrän­sade. Intäkterna kommer istället mestadels från markförsäljning.

I en kinesisk stad har borgmästaren den mest betydelsefulla rollen i inledningsfasen av ett projekt. Även den ansvarige vice borgmästaren har en viktig funktion. Den kortsiktighet som präglar lokala beslut beror främst på att mandatperioder för de ledande i städerna är cirka fem år och beslut har därför ofta den tidshorisonten för att ge avkastning (i olika for­mer). Om det finns en stark lokal kommission från Miljöministeriet eller Byggnadsministe­riet kan även de ha en drivande roll för att starta ett projekt, men oftast har de en mer koordine­rande funktion. De experter som står till borgmästarens förfogande har också en viktig roll för att ge idémässig inspiration till ett projekt. Det på nationell nivå mest inflytelse­rika kinesiska ministeriets, National Development and Reform Commissions (NDRC), roll för det politiska är överraskande liten. Däremot har de en mer långsiktigt viktig roll då de har hand om den långsiktiga planeringen av markanvändning. De har också en roll som godkännande instans.

För val av teknologi finns ett nationellt ramverk i form av standarder, lagstiftning, certifie­ring och dylikt, men även femårsplaner spelar en viktig roll genom att lägga en nivå för teknologin. Det är i teorin dock upp till staden själv att besluta om teknologi för ett projekt. När exempelvis en stad avser att bygga en ny stadsdel förefaller en grov beskrivning av teknologiinnehåll ingå redan i kravet på dokumentation vid upphandlingen. I upphand­lingen av mer specifika, mindre projekt, exempelvis vattenreningsverk, ingår specificering av vissa teknologival, eller snarare målsättningar, i projektbeskrivningen.

Byggherren/entreprenören är i praktiken allra viktigast för det konkreta valet av teknologi. Inte minst genom att de ofta står för en stor del av investeringen och i många fall också ska driva verksamheten efter färdigställande. En faktor som särskiljer Kina från Sverige är att man ofta delar upp territoriellt stora projekt i delprojekt med olika byggherrar.

NDRC:s direkta roll för teknologival är liten. Rollen är snarare indirekt och handlar om planering och godkännande av projekten; når de nationella och lokala föreskrifter? Indirekt spelar NDRC däremot stor roll genom de kataloger de (tillsammans med andra aktörer) publicerar som specificerar vilka produkter, nästan alltid kinesiska, som ger mest sub­vent­ioner vid offentlig upphandling.

Några aktörer som också kan spela roll för teknologivalen är de experter som deltar i näs­tan alla projekt. De specificerar bland annat behov som i praktiken gör viss teknologi nöd­vändig – det innebär också att de indirekt pekar ut specifika företag som utförare.

Bankernas direkta roll i valet av teknologi är liten. Däremot har de som kreditgivare stor inverkan på t.ex. val av byggherre och underentreprenör. Det är uppenbart att kreditgivning till projekt ofta kan komma med krav på att ett visst företag ska vara utförande part. I Kina är banker ofta ägare av byggföretag eller andra företag som är involverade i bygg­processen.

Överväganden för ökad miljöteknikexport

Generellt anses Kina vara ett relativt komplicerat land för svenska små och medelstora företag att göra affärer i. Politikens dominerande roll i att skapa affärsmöjligheter i Kina gör de centrala processerna oförutsägbara och ofta missgynnas utländska aktörer medvetet. Tillit mellan de svenska och de kinesiska aktörerna saknas och behöver byggas upp under lång tid vilket kräver resurser och tålamod. Vidare är den tekniska kunskapen ofta relativt låg och efterfrågan primärt styrd av pris snarare än av kvalitetskrav vilket ytterligare för­svårar för svenska, ofta specialiserade och därmed kostsamma, lösningar att få fotfäste.

Utifrån den samlade bilden kring dessa utmaningar och informationen i de tre fallstudier som presenteras i underlaget går det att dra vissa slutsatser kring hur Sveriges politik för ökad miljöteknikexport till Kina skulle kunna utvecklas. Vissa av de insatser som disku­teras nedan pågår redan i någon form, men kan behöva ses över och/eller skalas upp. Det är också viktigt att påpeka att löpande uppföljning och utvärdering av planerade, pågående och genomförda insatser är helt nödvändiga för att på sikt öka effekten och effektiviteten.

Nedan presenteras en sammanfattning, för en mer utförlig diskussion hänvisas till Kapi­tel 6.

  • Insatser för att stärka svenska företag på hemmaplan, genom utbildning, rådgivning och kapital, kan spela en viktig roll. En tydligare fokusering på exempelvis marknads­anpassning och teknikverifiering samt på att skapa möjligheter till ett breddat och upp­skalat ”svenskt” anbud, genom konsortier och samarbetsprojekt av olika slag, skulle kunna öka genomslagskraften i Kina. En generell koncentration av resurser, inte bara av företagens resurser utan också av alla de offentliga resurser som riktas mot Kina, är sannolikt en bra strategi.
  • Kontakter på olika nivåer, geografiskt såväl som hierarkiskt, i den politiska byråkratin är avgörande för att lyckas i Kina. En aspekt av detta är betydelsen av relationer som på­pekas ovan, men det är också viktigt med utbildning av de svenska företagens kine­siska motparter. Ofta är kunskapsnivån låg och de svenska företagen är inte alltid för­be­redda att besvara den typ av frågor som ställs, vilka kan uppfattas vara av perifer bety­delse men som för kineserna är centrala. Här finns möjligen en utökad roll att spela för svenska offentliga aktörer. Svenska experter inom olika sakområden skulle med ett mer systematiskt angreppssätt kunna spela en större roll i att bidra till en ökad kunskapsnivå om svensk teknik i Kina.

Slutligen vore det intressant att ta ett mer samlat grepp kring vad andra länder gör i Kina. Det gäller både att riktmärka svenska lösningar mot andra länders på ett mer systema­tiskt sätt och att få en ökad förståelse för omfattning och inriktning på de olika offentliga stöd som andra regeringar delar ut till det egna landets företag för att öka miljö­teknikexporten till Kina. Ofta argumenteras att Sverige intar en konservativ håll­ning i förhållande till statsstödsreglerna jämfört med andra europeiska länder – är det så och i så fall på vilket sätt är frågor som behöver utredas.

Titel
Ökad miljöteknikexport till Kina – tre fallstudier

Serienummer
WP/PM 2013:12

Diarienummer
2012/112

Ladda ner rapportenPDF