Hållbar stadsutveckling och clean-tech i Kina

Kina är ett av de prioriterade länderna inom den svenska regeringens internationaliserings­arbete, i synnerhet på miljö- och energiområdet. Ett flertal svenska myndigheter har uppdrag att stödja forsknings- och utvecklingssamarbete med samt export av svensk miljöteknik till Kina. Två särskilda funktioner har upprättats för att samordna detta arbete, Centec vid ambassaden i Peking och det internationella miljöteknikkontoret (IMT) i Stockholm.

Dessa investeringar i tid och pengar är betydande. Exempelvis satsar Vinnova och Energimyndigheten i ett treårigt projekt, 2013–2016, tillsammans 40 miljoner på att stödja utveckla strategiska forsknings- och innovationssamarbeten mellan Sverige och Kina inom miljöområdet.

Att denna och andra insatser bygger på välgrundade överväganden och noggranna analyser av förutsättningarna i Kina är avgörande för att investeringarna ska ge avkastning för Sverige på sikt. Tillväxtanalys har regeringens uppdrag att ta fram underlag som ökar förståelsen för utvecklingen i Kina och betydelsen av denna utveckling för Sverige.

Den här rapporten syftar till att bidra till detta genom att, baserat på erfarenheter från två kinesiska ekostadsprojekt med svenskt deltagande – Tangshan Bay Eco-City och Sino-Swedish Low-Carbon Eco-City i Wuxi – diskutera vilka konkreta framgångsfaktorer respektive hinder för denna typ av projekt som går att identifiera.

Vad rapporten visar är dock att det hittills inte varit tillräckligt för att förverkliga de höga ambitioner som fästs vid Kinasatsningarna. Erfarenheterna så här långt vad gäller just export av svenska lösningar för hållbara städer kan sammanfattas i några huvudpunkter:

• Få svenska företag har involverats framgångsrikt i byggandet av kinesiska eko-städer. I implementeringsfasen har de svenska företag som deltagit i processen ofta valts bort till förmån för billigare kinesiska eller andra utländska alternativ. De som har lyckats är i huvudsak tjänsteföretag som bidragit med kompetens inom design, planering och projektering.
• Utmaningarna det innebär att involvera svenska företag har visat sig vara betydande och konkurrensen med andra länder är hård. Den kinesiska sidan kräver ofta subven­tioner och andra former av ekonomiskt stöd från offentliga aktörer för att pressa priserna nedåt. Uppgifter, som dock behöver beläggas ytterligare (ett arbete som Tillväxtanalys och andra också påbörjat), tyder på att de svenska stöden är jäm­förelsevis små vilket i så fall innebär en konkurrensnackdel för svenska företag.
• På det politiska planet är även bristfällande kontinuitet, till stor del på grund av skifte av politiskt ansvariga och projektledning på den kinesiska sidan, en försvårande faktor. Stor möda måste kontinuerligt läggas vid att upprätthålla ett gott samarbetsklimat och en god relation med den kinesiska motparten. Detta kräver omfattande resurser och långsiktighet i det svenska främjararbetet.

Sverige har fortfarande ett mycket gott rykte och goda relationer med kinesiska myndig­heter. Att dra nytta av dessa båda faktorer är centralt i arbetet med att utforma framtida strategier och samarbetsprojekt.

Vägen framåt – en policydiskussion

Mot bakgrund av prioriteringarna i Regeringens miljöteknikstrategi är den främsta målsättningen för såväl offentliga aktörer som för svenska företag är att överbrygga gapet mellan marknadsföring av svensk hållbar stadsutveckling och miljöteknik och affärsmöj­ligheter som leder till tydliga avtal, samt att säkerställa att de avtal som ingås också följs av den kinesiska motparten. Den svenska närvaron i Kina bidrar till att skapa förutsättningar för detta men det finns anledning att reflektera över hur pågående och planerade insatser skulle kunna ge större effekt.

Två frågeställningar är centrala i detta sammanhang, vilka sammanfattas nedan.

Vad är målsättning och fokus för samarbetet med Kina?

Det finns i dagsläget ett flertal uppsatta målsättningar med de statliga insatserna för stärkt samarbete med Kina inom miljö- och energi­området. Övergripande handlar det om kunskaps- och erfarenhets­utbyte som kan påverka Kinas utveckling i en mer miljömässigt hållbar riktning, vilket i förlängningen kan skapa möjligheter till ökad export till Kina av svensk miljöteknik. Avtal om samarbete finns inom både ren miljöförvaltning, forskning och teknik eller implementering av lösningar på konkreta problem. Fokus för denna rapport är det senare, även om det naturligtvis finns koppling mellan de olika områdena (och potential till förstärkta kopplingar och synergieffekter).

Att formulera de övergripande målsättningarna är naturligtvis regeringens uppgift men det finns utifrån denna rapport två frågor som kan vara relevanta att beakta när målsättningar och fokus för framtiden diskuteras.

• Går det att formulera tydligare målsättningar, både på ett övergripande plan och för specifika projekt? Tidigare erfarenheter visar att konkreta mål och noggrann uppfölj­ning ökar möjligheterna för svenska företag att både erhålla kontrakt och att projekt ger avsedda resultat. Det finns goda exempel på företag, däribland arkitektkontoret Tengbom, som insisterat på att tydliga resultatindikatorer ska ingå i de lagstiftnings­paket som kringgärdar projekten. Detta hindrar senare den kinesiska motparten att backa från projektets uttalade miljöambitioner och välja billigare lösningar med sämre prestanda – vilket annars tyvärr ofta sker.
• Går det att avgränsa satsningarna i någon dimension för att därigenom koncentrera resurserna inom färre antal insatser? Till exempel kan man tänka sig att avgränsa med avseende på geografisk region, processer i det kinesiska systemet där statliga insatser från svensk sida skulle kunna göra störst nytta samt avgränsningar avseende teknik- eller problemområde.

Hur kan målsättningarna nås och vilken är statens roll?

Tillväxtanalys har i tidigare analyser visat att några generella positiva effekter av statliga insatser för exportfrämjande är svåra att kvantifiera och de effekter som kan mätas inte är särskilt stora.¹ Frågan som ställs här är om det går att, genom en annorlunda utformning av stödinsatserna, uppnå en större effekt? Något definitivt svar ges inte men utifrån de fallstudier som analyserats har några faktorer med möjlig potential att bidra till detta identifierats.

En återkommande observation är att Sverige kan göra mer för att erbjuda paket- och systemlösningar snarare än att fokusera på specifika tekniker eller produkter. Detta synsätt är redan etablerat och manifesteras av Symbio City-konceptet men erfarenheten visar att budskapet ofta i praktiken ändå bryts ner i komponenter snarare än sammanhållna system­lösningar. Ett förslag som lyfts fram är att bygga konsortier, eller andra former av starkare samarbete, av flera mindre företag som tillsammans kan leverera bredare lösningar. Här kan offentliga aktörer möjligen spela en roll genom att skapa mötesplatser och andra plattformar för samarbete mellan företag, ge rådgivning samt andra stöd i tidiga skeden.

Ytterligare en framgångsfaktor är att identifiera projekt som har särskilt hög potential att faktiskt genomföras enligt plan och som passar de lösningar och företag som finns i Sverige. Mycket talar för att de mycket ambitiösa och omfattande profilprojekt som beskrivs i denna rapport inte gör det. Istället kan troligen mer lämpliga kandidater, som bättre matchar de svenska företagens profil och kapacitet, hittas på lokal nivå och i framstegsvänliga mindre städer.

Mycket tyder vidare på att ännu mer kraft bör läggas på att bygga långsiktiga relationer och dra nytta av det goda rykte som Sverige har. Statliga aktörer kan här spela en viktig roll genom att ta fram bättre beslutsunderlag, investera i långsiktiga relationer och kapacitetsuppbyggande på den kinesiska sidan samt genom att arbeta för att förtydliga och formalisera målsättningar som skapa bättre affärsmöjligheter för de svenska företagen.  

Slutligen bör de insatser som sker för att stärka kunskaps- och handelsrelationerna med Kina sättas in i ett bredare policyperspektiv. Det gäller både hur dess insatser förhåller sig till motsvarande satsningar i andra länder och hur insatserna för internationalisering förhåller sig till insatser för stärkt forskning, innovation och näringslivsutveckling i Sverige generellt. Avseende båda dessa dimensioner är det viktigt att både försöka optimera systemet som helhet för att öka den totala kostnadseffektiviteten och att analysera de olika insatserna var för sig. Regeringen och dess analys- och främjandemyndigheter har här en viktig uppgift i att ta fram de nödvändiga kunskapsunderlagen i form av utvärde­ringar och strategiska analyser samt i att gör de nödvändiga prioriteringarna utifrån de resultat som framkommer.

¹ Se till exempel Tillväxtanalys Rapport 2009:05 Exportfrämjande - en hörnsten i en framtida internationaliseringsstrategi?