Publicerad 17 april 2014

Samverkan inom ramen för flernivåstyrning

Tillväxtanalys har sedan 2011 skrivit tre rapporter som behandlar flernivåstyrning inom den regionala tillväxtpolitiken. Alla rapporter är skrivna utifrån ett lärandeperspektiv där ambitionen varit att lämna underlag, beskrivningar och förslag som kan bidra till ett mer effektivt tillväxtarbete. Resultaten pekar på att det finns risk för tilltagande fragmentisering inom ramen för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken.

Genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken blir inte mer effektiv än sin svagaste länk. Stora delar av den regionala tillväxtpolitiken förväntas ge effekt på lokal nivå. Tillväxtanalys menar att större fokus behöver läggas på samspelet mellan den lokala och regionala nivån för att få till ett mer effektivt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken.

Det finns tydliga utmaningar och systemsvagheter som kan leda till försämrad samverkan och försvåra genomförandet. Samspelet mellan den lokala och regionala nivån behöver utvecklas mer på flera håll i landet. Frågan är hur genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken kan förstärkas ytterligare i detta avseende? För att få svar på den frågan har Tillväxtanalys gjort ett antal nedslag utanför och innanför landets gränser för att identifiera hinder, men även för att titta på insatser som prövats för att stärka den lokala nivån och dess samverkan med andra aktörer. Tillväxtanalys kan konstatera att våra grannländer uppmärksammat detta problem och tagit nationella initiativ. Vi vet dock inte om de förändringar som genomförts i våra grannländer är tillräckligt bra för att stärka samverkan med den lokala nivån.

En stor del av förklaringen till varför det finns behov av en utvecklad samarbetsförmåga kan sökas i den nuvarande kommunstrukturen. Demografisk utveckling, urbanisering och ett förändrat näringsliv har medfört ändrade förutsättningar. Gapet mellan den administrativa kommunindelningen och de funktionella arbetsmarknadsregionerna ökar, vilket innebär att många kommuner i Sverige idag är för små för att kunna betraktas som funktionella enheter. För att kunna planera och genomföra effektiva offentliga insatser behöver perspektivet utgå från funktionella regioner, vilket ställer kvalificerade krav på samarbetsförmåga mellan kommuner och mellan kommuner och regioner.

Här ser vi att våra grannländer agerat på ett annat sätt. Det bör dock påpekas att de olika ländernas samhällsorganisation växt fram utifrån olika tradition och historia. När det gäller kommunstrukturen har de nordiska länderna olika utgångslägen, där Sverige haft större och färre kommuner än exempelvis Norge och Finland. Med detta i åtanke kan det ändå vara intressant att titta på hur våra grannländer hanterat kommunstrukturen.

I Danmark infördes en kommun- och regionreform år 2007 då antalet kommuner minskades från 271 till 98 och där 13 landsting ersattes med fem regioner. I Finland har antalet kommuner minskat med över etthundra de senaste tio åren, och landet är nu mitt i en genomförandeprocess av en kommunreform som syftar till en mer funktionell kommunstruktur. En reducering av antalet kommuner från dagens 320 ner till ca 70 diskuteras. Norge har nyligen påbörjat förberedelser för en ny kommunreform, i syfte att skapa större och ”robustare” kommuner.

Denna, och tidigare rapporter, tar sin utgångspunkt i den nuvarande kommunstrukturen. Tillväxtanalys har i sina tidigare studier konstaterat att det finns ett antal utmaningar som är svåra att hantera på lokal och regional nivå för att få till stånd en fungerande flernivåstyrning.

  • En grundläggande svårighet är att de kommunala och regionala aktörerna har olika roller, uppdrag och perspektiv.
  • En andra svårighet är att engagera näringslivet i systemet.
  • En tredje svårighet är att kommuner och regioner har olika förutsättningar att delta i det regionala tillväxtarbetet.
  • En fjärde svårighet ligger i den regionala organiseringen som framstår som splittrad och otydlig i det svenska systemet.

Den statliga ledningen och styrningen av den regionala tillväxtpolitiken behöver därför diskuteras ytterligare, både avseende frågor som berör planering och genomförande. En viktig fråga berör statens möjligheter att kunna genomföra justeringar i det tillväxtpolitiska systemet för att öka effektiviteten. Tillväxtanalys tidigare rapporter har diskuterat detta utifrån två undersökningar, en som berör fysisk planering och en som berör lokalt och regionalt tillväxtarbete.

När det gäller fysisk planering menar vi att det finns behov av förbättrade kopplingar mellan den kommunala och regionala strategiska tillväxt- och utvecklingsplaneringen. I dagsläget är dialogen mellan kommunala och regionala aktörer för svag inom många områden för att den i tillräcklig grad ska kunna forma den regionala tillväxtpolitiken. Det måste dock påpekas att variationen mellan olika regioner och kommuner är stor. Tillväxtanalys vill peka på behovet av att hitta insatser som stärker och utvecklar systemet för översiktsplanering och regionala utvecklingsstrategier. Ett sådant utvecklat system skulle kunna ha förutsättningar att bli en strategisk arena för förhandlingar och samspel mellan staten och regioner/kommuner.

Likaså anser vi att det finns svagheter i det svenska systemet när det gäller lokalt och regionalt tillväxtarbete. En iakttagelse är att de mindre kommunerna inte är långsiktigt rustade för att kunna delta i det lokala och regionala tillväxtarbetet på ett effektivt sätt. Det finns ett långsiktigt kapacitets- och kompetensbehov som inte blir avhjälpt genom kortsiktiga statliga projektmedel. Vid en utblick till våra grannländer framkommer liknande problembeskrivningar. Länderna har tagit olika nationella initiativ för att stärka den lokala nivån och samspelet mellan nivåerna.

Rapporten diskuterar möjliga orsaker till svårigheterna att utveckla fungerande processer mellan den lokala och regionala nivån, samt skissar på några tänkbara åtgärder som staten skulle kunna vidta för att förbättra effektiviteten i det tillväxtpolitiska systemet. Rapporten pekar också på behovet av ytterligare studier inom huvudsakligen två områden. Ett som berör vertikal samverkan mellan företrädare på den lokala och regionala nivån och ett annat som berör horisontell samverkan, det vill säga mellankommunal samverkan och samverkan mellan offentliga och privata aktörer. Tillväxtanalys ser detta som två centrala områden som behöver utvecklas för att flernivåstyrningen ska bli ett effektivt verktyg för att genomföra den regionala tillväxtpolitiken.

Titel
Samverkan inom ramen för flernivåstyrning

Serienummer
PM 2014:09

Diarienummer
2014/124

Ladda ner rapportenPDF