Publicerad 09 maj 2014

Politik för framtidens energisystem – bortom 2020

– en internationell utblick

I den här rapporten beskriver Tillväxtanalys de övergripande trenderna på det energipolitiska området i ett antal länder, i och utanför Europa. Rapporten bygger på delstudier som analyserar övergripande nationella strategier samt specifika insatser inom olika energisektorer och mot olika delar av innovationskedjan.

Denna rapport bygger på ett flertal studier som beskriver den energipolitiska utvecklingen i ett antal av de viktigaste länderna för den globala utvecklingen på energiområdet. Dessa länder är Brasilien, Danmark, Indien, Japan, Kina, Polen, Storbritannien, Sydkorea, Tyskland och USA. Varje delstudie redogör detaljerat för både övergripande strategier på kort och lång sikt, specifika insatser inom olika energisektorer samt mot olika delar av innovationskedjan.

Ambitionen här är att relativt kortfattat sammanfatta de huvudsakliga observationerna från underlagen och dessutom att presentera en sammanhållen analys av centrala drivkrafter, utmaningar och förutsättningar för energipolitiken i dessa länder. Nedan presenteras några av dessa observationer gällande energipolitikens drivkrafter respektive utformning.

Energipolitikens drivkrafter

Inledningsvis konstateras att energifrågan blir allt mer integrerad med andra politikområden, såsom utvecklings- och näringspolitik, miljöpolitik och utrikespolitik. Drivkrafterna bakom energipolitiken är därför också olika, i synnerhet med avseende på tonvikten vid miljö- och klimatfrågorna, beroende på ländernas industristruktur, ekonomiska tillväxt, inkomstnivå, tillgång till inhemska energiråvaror med mera. En generell observation är att miljöfrågorna betonas mer i länder med hög inkomstnivå och när miljöproblemen upplevs som akuta.

Ytterligare en observation är att flertalet länder tillämpar en ”all–of–the–above”-strategi, det vill säga satsar på en bred uppsättning energilösningar, från traditionell kolkraft till mer modern teknik för förnybar energi. Forskning och utveckling för framtidens energilösningar ingår också i denna strategi. Kina och USA är framträdande exempel på detta; energipolitiken spänner över hela spektrumet av energilösningar, från avancerad CSP-teknik till skiffergas och metanhydrater.

I Europa ser bilden något annorlunda ut. Här finns i flera länder en tydlig politik för strukturomvandling inom energisektorn – en riktning bort från fossil energi mot förnybar energi. Tyskland är det kanske det tydligaste exemplet men även i Danmark dominerar detta perspektiv. Storbritannien ger ett lite mer splittrat intryck, men både stora satsningar på förnybart och samtidigt bland de största subventionerna till fossil energi i världen.

Det är viktigt att understryka att även Kina, Indien med flera har en ambition att på sikt bryta fossilberoendet, men i praktiken är det de konventionella fossila energislagen som kommer att dominera under överskådlig framtid.

Energieffektivitet är högt prioriterat i samtliga länder och ses som en kostnadseffektiv lösning som både främjar en hållbar utveckling och stärker konkurrenskraften. Japan är världsledande, framförallt inom industrisektorn, och satsar fortsatt stora summor på området. Smarta nät och mer energieffektiva byggnader är två av de prioriterade områdena, vilket även gäller för exempelvis USA.

Gemensamt för alla länder är att de grundläggande drivkrafterna för energipolitiken är trygg, och säker, energiförsörjning samt ekonomisk konkurrenskraft. Även i exempelvis Tyskland och Danmark är detta fallet, men här ses energifrågan möjligen i ett mer långsiktigt perspektiv. Höjda energikostnader idag accepteras (inom rimliga gränser) för att man ser dem som en investering i framtida försörjningstrygghet och konkurrenskraft.

Ökad harmonisering av USA:s energipolitik

I USA präglas energidebatten av naturliga skäl av utvecklingen på gasmarknaden. Utvinningen av skiffergas (och olja) har ökat kraftigt och på relativt kort tid förändrat läget för USA, från en situation av importberoendet till möjligheter till oberoende och till och med nettoexport på sikt. Priserna på energi, i synnerhet på gas, har också minskat kraftigt vilket förstärker industrins konkurrenskraft relativt andra länder. USAs utmaningar handlar mot denna bakgrund om energisystemets utveckling på längre sikt, bortom det närmaste decenniet. Här finns frågor som till exempel elnätets uppgradering och stabilitet i en situation med stor delstatlig autonomi och mycket varierande ambitionsnivå och inriktning; framtidens energikällor, bortom skiffergasen; energieffektivisering inom industri, bostäder och transport samt elektrifiering av fordonsflottan. Mot denna bakgrund har Department of Energy tagit initiativet till en återkommande översyn och strategiprocess som ska genomföras vart fjärde år, den så kallade Quadrennial Energy Review. Syftet är att harmonisera den federala energipolitiken och öka styrningen mot att hantera specifika energiutmaningar. I linje med detta kan man också se en viss förskjutning i energipolitikens inriktning, från grundläggande forskning mot tillämpad forskning och innovationsinsatser. Polariseringen i Kongressen gör dock alla bedömningar om framtiden mycket vanskliga.

Styrmedelsmix under omvandling

Vad gäller politikens utformning har en generell trend under senare år varit att selektiva styrmedel och teknikspecifika insatser använts allt mer. Denna återkomst av industripolitiken (”new soft industrial policy”) har debatterats intensivt av ekonomer och många kritiska röster har höjts kring de förmodade effektivitetsförluster som den selektiva politiken anses medföra. Å den andra sidan betonar såväl vissa ekonomer som politiker att de generella styrmedel som prövats inte lyckats driva på teknikutveckling och innovation i den takt som krävs för att lösa de energiutmaningar många länder står inför. En slutsats är att det krävs en kombination av olika styrmedel för att nå de energipolitiska ambitionerna och att flera olika parametrar påverkar vilken styrmedelsmix som är den bäst lämpade.

Rapporten beskriver ett antal strömningar inom energipolitiken som illustrerar denna slutsats, vilka sammanfattas nedan.

Stöd till förnybar energi leder till ökad produktion

I Europa har flera länder under det senaste decenniet introducerat olika mer eller mindre teknikspecifika styrmedel för att främja i första hand efterfrågan på förnybar energi. Tyskland har sitt FiT-system, Storbritannien har både FiT och gröna certifikat (Renewables Obligation) och även Danmark har liknande stödsystem.

Sett till resultatet av dessa olika system går det att konstatera att produktionen av förnybar elektricitet har stigit kraftigt i de tre länderna. Mest dramatisk har utvecklingen varit i Tyskland där produktionen stigit från 1,5 till 102 TWh mellan 1990 och 2011 och andelen förnybar energi, främst sol, idag uppgår till över 12 procent. Noggranna uppföljningar som gjorts visar också att stödsystemen ligger bakom en stor del av denna uppgång. Exakt hur stor denna positiva effekt har varit är dock svårt att säga då uppskattningar om vad som skulle skett utan subventionerna naturligtvis i grund och botten är gissningar. Oavsett detta – vad gäller målsättningen om ökad produktion av förnybar energi tycks både inmatningstarifferna och elcertifikaten påverka i rätt riktning.

Men framtiden är osäker – kostnadssidan en central utmaning

En ytterligare dimension av dessa stödinsatser är att de enligt ansvariga beslutsfattare och myndigheter ska vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiva och leda till så små kostnadsökningar för slutkonsumenten som möjligt. Här är bilden inte lika positiv. I samtliga länder visar utvärderingar på att systemen blivit dyrare än det var tänkt och att kostnadskurvan framöver pekar brant uppåt. Aktuella bedömningar visar till exempel att kostnaderna för utbyggnaden av förnybar energi i Tyskland de kommande tjugo åren kan uppgå till så mycket som tusen miljarder euro (8 840 miljarder SEK med dagens växelkurs). Denna kostnad hamnar i slutändan på de tyska hushållen och landets elpris är redan ett av de högsta i världen.

Även i Storbritannien stiger kostnaderna för landets program för förnybar energi snabbt och mot nivåer som möter starkt motstånd. Enligt Department of Energy and Climate Change uppgick den årliga kostnaden till drygt £2 miljarder för 2013, £2,5 miljarder för 2014 och drygt £3 miljarder 2015 för att därefter fördubblas till 2020. Den ackumulerade kostnaden beräknas då att vara drygt £40 miljarder (ca 400 miljarder SEK med dagens växelkurs) och ungefär £100 miljarder 2030 (ca 1000 miljarder).

Mot bakgrund av detta har en allt livligare debatt tagit fart i både Tyskland och Storbritannien kring framtiden för stöden för förnybar energi. Efter en utdragen beredning presenterade ekonomiminister Philipp Rösler och miljöminister Peter Altmaier den 14 februari 2013 ett gemensamt förslag för hur de stigande kostnaderna för inmatningstarifferna i Tyskland kan minskas över tid. Det innebär också att en process med årliga utvärderingar av kostnader och uppnådda resultat ska utarbetas för att minska riskerna för okontrollerade kostnadsökningar i framtiden.

Även i Danmark pågår en debatt kring prislappen på utbyggnaden av framförallt vindkraft och Energistyrelsen får kritik för att inte ha haft tillräcklig kontroll. Ett exempel som nämns är bygget av solcellsanläggningar på jordbruksmark, som fått samma stöd som solceller på hustak. Det ledde till en snabb utbyggnad med kraftiga vinster för investerarna. Kostnaderna för solcellerna riskerar nu att försena utbyggnaden av den stora havsvind-parken Kriegers Flak, eftersom totalbudgeten för förnybar energi annars kan överskridas.

Den centrala frågan mot bakgrund av detta är hur den förnybara energiproduktionen kan fortsatta byggas ut för att på sikt helt ersätta kol, olja och gas – ambitionerna är på det stora hela oförändrade – utan att kostnaderna blir politiskt omöjliga att motivera? Vilka styrmedel är mest effektiva vad gäller implementering av redan existerande teknik, respektive för att driva på teknikutveckling av framtidens energilösningar och hur kan vi balansera mellan dessa båda behov?

En reformering av stödsystemen i Europa i riktning mot ökad kostnadseffektivitet har redan inletts – vilket resultatet av detta blir är dock för tidigt att säga.

Asien tar steg mot avreglering och marknadsorientering

I Indien, Japan, Kina och Sydkorea är bilden en annan än i Europa. Indien och Kina kämpar för att möta den snabbt växande efterfrågan på energi och använder alla till buds stående medel. I Japan och Sydkorea är den främsta utmaningen att hålla energipriserna nere för att gynna den inhemska industrin, och samtidigt driva på såväl energieffektivisering som diversifiering bort från fossila bränslen som uppfattas vara en ekonomisk och säkerhetspolitisk risk.  Alla fyra länderna implementerar dock för tillfället förändringar i det institutionella ramverket i riktning mot en mer marknadsorienterad modell.

I centralstyrda Kina går exempelvis utvecklingen mot en friare prissättning av energi, något som åter bekräftades under Centralkommitténs tredje plenum som hölls i november 2013. Prissättning av energi var en av huvudfrågorna och beslut vid mötet stärkte utveckling mot marknadsprissättning på el, olja och gas. Bakgrunden är att de nedpressade priserna har lett till oönskade effekter såsom överkapacitet i den elintensiva industrin, bristande incitament att energieffektivisera och en hög energiintensitet i ekonomin som helhet. När nu Kina dels vill klättra i de globala värdekedjorna (från billig tillverkning mot ett högre tjänsteinnehåll) och dels är i akut behov av att öka energieffektiviteten ses energipriserna som en viktig pusselbit och gradvis höjda energipriser är att vänta för vissa energislag och i vissa sektorer.

Även i Sydkorea kontrolleras energipriserna av regeringen och hålls artificiellt låga för att gynna den inhemska industrin. Liksom i Kina början dock bristerna med denna politik att bli allt mer uppenbara. Landet har en energiintensitet som är 30 procent högre än OECD-genomsnittet samtidigt som man är helt beroende av importerad energi. Känsligheten för externa faktorer är därför mycket stor och regeringen i Seoul har därför initierat flera processer för att förändra situationen. Avreglering på elmarknaden och en mer marknadsorienterad prissättning på energi är två viktiga delar i paketet.

Både i Japan och i Indien pågår liknande processer. I Japan är avregleringen av elmarknaden en viktig fråga mot bakgrund av ambitionerna att öka försörjningstryggheten och samtidigt komplettera energimixen med förnybara alternativ. I Indien utöver staten traditionellt en väldigt direkt kontroll av energisektorn, både som reglerare, producent och distributör. Vissa steg tas nu, framförallt inom sektorerna för förnybar energi, att gå mot en mer indirekt roll för de statliga aktörerna och mer marknadsbaserade styrmedel.

Fortfarande är det långt kvar till en fri prissättning och helt avreglerad energimarknad i dessa länder, kanske i synnerhet i Kina. Men exemplen ovan indikerar att en förskjutning är på gång i denna riktning. På sikt kan detta få långtgående konsekvenser för energipriser, ländernas industristruktur och deras roll på de internationella energimarknaderna.

Brasilien i behov av strukturreformer

Brasilien har, liksom USA, hamnat i ett läge där energiproduktionen har potential att öka kraftigt under kommande decennier – även om många hinder på vägen kvarstår. Den övergripande inriktningen av landets energipolitik styrs av ambitionen att tillförsäkra en trygg och prismässigt konkurrenskraftig energiförsörjning, helst från inhemska resurser. Dessa resurser är redan omfattande, inte minst vad gäller vatten-kraft, och upptäckten av den enorma olje- och gasfyndigheten utanför landets södra kust (Pre-sal) har väckt förhoppningar om en kraftigt ökat energiproduktion, sänkta priser och en mer framträdande roll som global energipolitisk spelare. Det är dock fortfarande just förhoppningar och utmaningarna i att exploatera de djupt liggande fyndigheterna är många. I övrigt är en central utmaning för Brasilien att lyckas bygga ut den infrastruktur som krävs, inte bara för att ta till vara på olja och gas från Pre-sal utan också den vattenkraft och bioenergi som finns i landets avlägsna norra och nordvästra delar. Kopplat till detta är det värt att nämna en specifik utmaning för Brasilien, den så kallade “Custo Brasil”, Brasilienkostnaden. Med begreppet avses de strukturella brister i landets institutioner generellt, vilka även drabbar energiområdet. Exempel på sådana brister är ineffektiv byråkrati, korruption, höga bankräntor, outvecklad infrastruktur och brist på utbildad arbetskraft. Vid sidan av de direkta satsningarna på ökad energieffektivitet och kapacitetsutbyggnad av såväl vattenkraft som fossil energi är detta ett huvudfokus för regeringen.

Titel
Politik för framtidens energisystem – bortom 2020 – en internationell utblick

Serienummer
PM 2014:05

Diarienummer
2013/164

Ladda ner rapportenPDF