Publicerad 31 mars 2016

Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor

– en internationell utblick

I detta PM granskar Tillväxtanalys vilka formella tillstånd som behövs för att öppna gruvor i Sverige och fem andra ledande gruvregioner – Finland, Polen, Ontario, Western Australia och Minas Gerais. Vi studerar också hur miljöfrågor hanteras i tillståndsprocessen.

Tillväxtanalys har gjort en genomgång av minerallagen och miljölagarna, vad gäller prospektering och gruv­brytning, i sex regioner med välutvecklad gruvindustri: Sverige, Finland, Polen, Western Australia (Australien), Minas Gerais (Brasilien) och Ontario (Kanada).

En global bransch där mineralpolitiken blir allt mer enhetlig

Gruvindustrin som ekonomisk bransch har under de senaste 50 åren stegvis blivit global med internationell konkurrens och världsmarknadspriser. Detta har medfört att branschens utveckling i varje land har blivit starkt beroende av trender och tendenser i omvärlden också vad gäller lagar och regler. Mineralstrategierna i utvecklade, mineralrika länder blir alltmer lika varandra och därmed blir skillnaderna i lagstiftningen mindre än vad de historiskt sett har varit.

Med snabbare ekonomisk utveckling och globalisering av metall­marknaderna växer det fram ett synsätt att mineral­strategiprocesserna bör pågå kontinuerligt för att säkerställa att landets gruvindustri dels är konkurrenskraftig, dels kan uppfylla ökande krav på miljö­hänsyn och social acceptans. Balans mellan de olika parternas intressen är ett nyckelord. Försöken att hitta användbara modeller för hur dessa svåra frågor kan hanteras pågår inte bara i Sverige utan i flera av de studerade länderna.

Vanligt med prövning enligt gruvlag och flertalet miljölagar

Lagstiftningen i alla de studerade länderna har liknande uppbyggnad med en separat gruv­lag som reglerar tillstånd att leta efter mineral och att öppna gruvor, och en eller flera separata miljölagar som hanterar miljöfrågor generellt och även gäller för gruvindustrin. Gruvlagstiftningen konvergerar, och med tiden blir lagarna i olika länder mer och mer lika varandra. Revision av lagarna sker också med allt kortare intervaller och smärre föränd­ring­ar genomförs i stort sett årligen i alla länder. Idag pågår revision av gruvlagen i fyra av de sex studerade länderna.

Miljöprövningen är i alla de studerade länderna en separat del av tillståndsprövningen. Det är dock tydligt att alla typer av miljöfrågor kommer in allt tidigare och med större tyngd i processen i alla länder. Det visar sig också att hanteringen av gruvtillståndsfrågor är mindre konfliktfylld än handläggningen av miljöfrågorna. Beslut gällande tillstånd både enligt gruvlagen och enligt miljölagarna fattas i de flesta av de studerade länderna på central nivå.

I de studerade länderna finns det i strikt mening inte utrymme för så kallat ministerstyre, det vill säga att vissa beslut är förbehållna en minister eller en person och att underlag för besluten inte är helt klart definierade i lagen. I verkligheten ser vi dock en antydan till att frågor rörande gruvlagstiftningens och miljölagstiftningens tillämpning har politiserats alltmer och att fler beslut fattas efter långa diskussioner och debatter på politisk nivå snarare än på tjänstemannanivå.

Äganderätten till mineraler tillfaller i de flesta länder staten. I Western Australia och Ontario finns dessutom sedan den tidiga koloniala epoken områden med privatägda mineral­rättigheter. I Sverige och Finland är äganderätten till mineraler oklar, men staten har förfoganderätten över mineralen.

Tillstånden gäller olika länge, men miljökonsekvensbedömning är alltid ett krav

Miljötillstånd krävs oftast inte för att få prospektera. Polen är dock ett undantag. I alla länder krävs miljötillstånd och en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) för att gå vidare med exploatering av en fyndighet. Det tar vanligtvis 6–18 månader för att få ett prospekte­ringstillstånd. I Western Australia bara 1–2 månader. Tillstånden löper på 3–5 år med möjlighet till förlängning till maximalt 10–12 år. Gruvtillstånd gäller vanligtvis 25–30 år med möjlighet till förlängning om gruvan fortfarande är i drift då perioden löpt ut. I Western Australia finns före­skrivet hur lång tid ett ärende får ta och myndigheterna redovisar regelbundet hur väl målet uppnås. Det tar vanligtvis minst 2–4 år för att få en bearbetningskoncession, ibland väsentligt mycket längre tid. Det är miljötillstånden som ofta drar ut på tiden, då de kräver noggranna MKB-undersökningar och andra studier av bland annat socioekonomiska förhållan­den. Hur lång tid det tar totalt beror till stor del på vilka överklaganden som görs.

Inflytande ökar men förankring tar tid

Den svenska och finska lagstiftningen, som ger markägaren rätt till en viss ersättning som baseras på värdet av den brutna malmen i en gruva, är helt unik då den ger ersättning för något som det inte är klarlagt att markägaren äger; mineralrättig­heterna. Det är intressant att notera att i flera länder arbetar man med system för att fördela de skatteintäkter och de avgifter som betalas för prospektering och gruvdrift på flera nivåer lokalt, regionalt och nationellt. Här finns intressanta upplägg att studera mera i detalj för svenska förhållanden.

Minerallagarna har under senare år utvecklats för att bättre ta till vara ursprungsfolkens rättigheter i de länder där sådana grupper finns, till exempel i Western Australia, Ontario och Brasilien. I Brasilien får ingen ny prospektering eller gruvdrift för närvarande påbörjas i områden där ursprungsfolken har bosättningar. I många länder förs även en diskussion om den så kallade social licence to operate, det vill säga hållbarheten i ett gruvprojekt och avvägningen mellan lokala intressen för miljö och kultur, samhällets behov av jobb och metaller samt investerares önskan om vinst.

En oförutsägbar process är normen; förbättringspotential finns

Fenomenet med långa överklagandeprocesser förekommer inte bara i Sverige. I alla länder finns, beroende på hur systemen är utformade i detalj, dels möjlighet att överklaga till de myndigheter som fattat beslut om tillstånd, dels ta dessa frågor vidare i de civilrättsliga systemen. En sådan process blir ofta långdragen vilket inte gynnar någon av parterna, vare sig de är tillskyndare av en ny gruva eller motståndare till den.

I våra intervjuer har det framkommit att hur ett tillståndsärende hanteras och hur lång tid det tar inte bara är en reflektion av gällande lagar och förordningar utan också av myndig­heternas resurser och de enskilda handläggarnas kompetens och förmåga att hantera mot­stridiga intressen och hitta kompromiss­lösningar. Myndigheter med gedigen erfarenhet och kunskap om vad som är praktiskt möjligt både gruvtekniskt och miljömässigt för att både hantera hållbarhetsfrågor och de möjligheter till ekonomisk utveckling som en gruva kan ge, har bättre möjligheter att fatta de bästa besluten.

Sammanfattningsvis kan konstateras att Sverige, svensk lagstiftning och svenska regler och processer inte på någon avgörande punkt är extrem, varken åt det ena eller andra hållet, utan befinner sig nära ett internationellt genomsnitt.

Titel
Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor – en internationell utblick

Serienummer
PM 2016:05

Diarienummer
2015/180

Ladda ner rapportenPDF