Publicerad 26 oktober 2016

Miljötillståndsprövning och gruvinvesteringar

– Effektiviseringspotential baserad på tre fall

Tillväxtanalys har studerat tidsåtgången i miljötillståndsprövningar genom tre fallstudier och funnit att vad som tar tid och varför varierar från fall till fall, samt att fördröjningar kan ske i olika delar av processen. 

Ett flertal aktörer deltar i prövningen och en bra process kräver att alla har tillräckliga resurser och kunskaper. Oenighet om vad som utgör en komplett ansökan var en återkommande och tidskrävande fråga i samtliga tre prövningar vi har studerat. I två av prövningarna kom det fram, trots att bearbetningskoncessionen redan hade beslutats, kvarvarande intressekonflikter vad gäller markanvändningen.

Tre olika gruvprojekt – ingen standardprövning

De tre fall som vi har studerat skiljer sig åt när det gäller typ av gruvinvestering: om det handlade om en produktionsökning i en befintlig gruva, en ny gruva inom ett industri­område med andra gruvverksamheter, eller på ett tidigare oexploaterat område. Två av bolagen hade omfattande erfarenhet av den svenska miljötillståndsprövningen, medan ett var relativt ny i branschen. Prövningarna gjordes hos två olika mark- och miljödomstolar och i tre olika län. Vi följde miljöprövningsprocessen steg för steg med hjälp av arkivmaterial, intervjuer och platsbesök.

Samrådet är viktigt men motsvarar inte förväntningarna

I två av fallen kom lokala intressekonflikter upp till ytan under samrådsprocessen. Det handlade å ena sidan om en önskan om nya arbetstillfällen som en gruva kan skapa och å andra sidan om villkoren för andra lokala näringar, såsom rennäringen, samt påverkan på naturvärden och friluftslivet. De sökande bolagen, remissinstanserna och sakägarna anser att samrådet är viktigt för att det ska bli en bra process. Bolagen vill redan då få information från myndigheter om vad som behövs för att göra en komplett ansökan, och myndigheter och sakägare önskar en tvåvägskommunikation med bolagen – både för att få ta del av information och för att kunna lyfta sina synpunkter och önskemål.

I två av fallen uttrycker dock alla parter att samrådet inte motsvarade deras behov och förväntningar. Klagomålen gäller bristande engagemang från myndigheter, för lite information om projektet från bolaget och en upplevelse av envägskommunikation och av att man inte lyssnar på varandra.

Parterna yttrar sig oftast skyndsamt

Alla parter har vid något tillfälle begärt anstånd för att de behövde mer tid för sina yttranden under kompletterings- och remissförfarandena. Vi har inte observerat några långa anstånd från myndigheters sida i de tre fall vi har studerat och domstolarna har konsekvent agerat skyndsamt när det gäller att expediera underlag till parterna. De längsta anstånden står de sökande bolagen för, och i ett fall gäller det mer än två år. Långa anstånd kan dock ha flera förklaringar. Ändringar i ett projekt kräver oftast omfattande miljöut­redningar som kan ta tid och vissa undersökningar kan endast göras under barmarks­säsongen.

Remissförfarandet kräver mycket tid och kunskap

I två av de studerade fallen deltog civilsamhället och sakägare i prövningen genom att lämna remissvar. De beskriver dock att det var betungande med ett komplicerat, tekniskt underlag som ska läsas på fritiden utan kompensation eller något externt stöd – om de inte själva väljer att anlita experter, något som är kostsamt. Vissa sakägare avstod från att lämna remissvar på grund av resursbrist och konkurrerande åtaganden inom sin kärn­verksamhet. Kommuner vittnar också om att de i vissa fall tvingas prioritera ner annan verksamhet för att hinna med sina yttranden.

Oenigheter om vad som utgör en komplett ansökan

I samtliga tre fall har bolaget behövt komplettera sin ansökan i flera omgångar, vilket tar tid. I två av våra fall kvarstod oenigheter om vad som krävs för en komplett ansökan fram till huvudförhandlingen och även efter den. I ett fall avvisades ansökan efter en femårig process på grund av brister i miljökonsekvensbeskrivningen och brist på rådighet till vatten. I ett annat fall överklagades domen och den undanröjdes av dåvarande Miljööver­domstolen. Striden handlade om huruvida ansökan även skulle omfatta andra miljöfarliga verksamheter med tekniskt och geografiskt samband med den sökta verksamheten.

Processen har potential att effektiviseras

Fallstudierna visar att det finns potential att effektivisera miljötillståndsprövningen, främst på tre områden:

  • Hantera intressekonflikter kring markanvändningen i ett tidigt skede. I dagsläget sker denna prövning inför bearbetningskoncessionen, men olösta konflikter kvarstår och riskerar att påverka ledtiderna även i miljötillståndsprövningen. Det bör utredas hur en strategisk markanvändningsplan och samhällsekonomiska analyser skulle kunna bidra till väl förankrade och underbyggda vägval.
  • Stöd remissinstanser så att de kan delta på ett kvalificerat sätt, utan onödiga fördröjningar. Sakägare och civilsamhället saknar ofta resurser för att hantera det komplicerade och omfattande underlag en ansökan utgör. Även kommuner drabbas periodvis av resurs- eller kompetensbrist, till exempel under gruvboomen när många projekt prövades på kort tid – ibland i områden utan tidigare erfarenhet av gruvnäring. Det bör utredas hur sakägare kan få oberoende, lättbegriplig information om gruvprojektet från en tredje part.

Skapa ökad tydlighet om vad som krävs för att en ansökan ska bli komplett. I samtliga tre fall behövde ansökan kompletteras i flera omgångar, och i två fall bidrog oenigheten till att en helt ny prövning skulle krävas. Det bör utredas hur ansökningshandlingarna och miljökonsekvensbeskrivningen kan kvalitetssäkras i ett tidigt skede, gärna innan det blir en process i domstol.

Titel
Miljötillståndsprövning och gruvinvesteringar – Effektiviseringspotential baserad på tre fall

Serienummer
PM 2016:14

Diarienummer
2015/180

Ladda ner rapportenPDF