Publicerad 11 maj 2017

Regionala tillväxtpolitiska utmaningar

– behov av strukturreformer och nya samverkanslösningar?

Det finns ett behov av att diskutera förutsättningarna för ett effektivt genomförande av den regionala tillväxt­politiken. Den här antologin kan ses som ett bidrag till den diskussionen, och gör avstamp i regionala utmaningar – både nuvarande och framtida.

Förvånansvärt lite uppmärksamhet har riktats mot att kritiskt granska själva genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken. Tillväxt­analys har i ett antal rapporter behandlat den lednings- och styrningsproblematik som finns i genomförandet av den regionala tillväxt­politiken mellan den regionala och lokala nivån. Vi kan på relativt goda grunder påstå att detta har stor betydelse för vilket resultat politiken kan uppnå. Den här antologin ska ses som ett bidrag till att kritiskt granska förutsättningarna för ett effektivt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken i relation till framtida regionala utmaningar. Denna problematik inkluderar många frågor och svar och vi har därför valt att ge ett antal forskare och förtroendevalda utrymme för att reflektera kring denna styrnings- och lednings­problematik utifrån sina perspektiv och erfarenheter.

Antologin består av sex bidrag skrivna av åtta forskare. Utöver detta har tre förtroende­valda utifrån sina egna erfarenheter fått reflektera över bidragens slutsatser.

I den första delen av antologin försöker vi beskriva och diskutera den regionala förändring som skett och vilka regionala utmaningar vi står inför. Hans Westlund beskriver i kapitel 2 hur stora stadsregion­er med sina globala nätverk blir allt viktigare för den ekonomiska utvecklingen. Runt de större stadsregionerna bildas funktionella regioner som består av förorter, mindre städer, små orter och tätortsnära landsbygd. Dessa bildar tillsammans den funktionella stadsregionen. Utanför dessa stadsregioner finns stora landsbygds­områden som i princip saknar kopplingar till större städer. Denna förändring har lett till två tydliga effekter. Den första är att den traditionella kopplingen mellan stad och land alltmera har upplösts och frågan är om det går att bygga nya kopplingar mellan stad och land och i så fall vad de skulle bestå av? Den andra är att lands­bygds­områden, utanför rimliga pendlings­avstånd till en större stad, kommer att bli de stora förlorarna i den framväxande kunskapsekonomin.

I den andra delen ger vi oss in på att reflektera hur Sverige och våra nordiska grannländer försöker hantera dessa mera genomgripande förändringar och vilka reformförsök som genomförts för att skapa bättre förutsättningar för ett effektivt genomförande av tillväxt­politik på den regionala och lokala arenan. Som ett svar på de samhälls­omvandlingar som är igång ser vi att våra grannländer genomför, eller har genomfört, strukturreformer riktade mot den regionala och kommunala nivån. I Finland och Norge pågår nu en region- och kommunreform i syfte att stärka kommunernas och regionernas förmåga att möta de utmaningar som antas komma i framtiden. Danmark genomförde en strukturreform 2007 som innebar att den subnationella nivån i Danmark nu består av 98 kommuner och 5 regioner. Både Finland och Norge är mitt i en process mot större och färre regioner och kommuner. En övergripande slutsats från den länderjämförelse som redovisas av Siv Sandberg i kapitel 3 är att problembilden är relativt likartad i de nordiska länderna när det gäller möjligheterna att utveckla en effektiv samverkan mellan kommunal och regional nivå. Den regionala nivåns möjligheter att ta en ledande roll inom utvecklingspolitiken synes vara begränsade.

Utifrån den gemensamma problembild som finns i de nordiska länderna kan man fråga sig vilka hinder som finns för att skapa ett effektivt samarbete mellan den kommunala och regionala nivån? Detta berörs i kapitel 4 av Jörgen Johansson, Lars Niklasson & Bo Persson. Författarna drar bland annat slutsatsen att kommunstorlek har stor betydelse för möjligheterna att hitta fungerande samspel i de viktigaste utvecklings- och tillväxtfrågorna i en storregion. Det råder makt-asymmetrier mellan kommuner i en region, och förutsätt­ningarna för olika kommuner att aktivt bidra i utvecklingsfrågorna varierar starkt. Författarna pekar på att kommunerna förknippar bildandet av en ny storregion med flera risker, inte minst demokratisk legitimitet och ökade kostnader för förhandlingar.

En annan viktig aspekt kring genomförande av den regionala tillväxtpolitiken berör det regionala ledarskapet. I kapitel 5 analyserar Hege Hofstad och Gro Sandkjaer Hanssen vilka förutsättningar som behöver finnas på plats för ett tydligt regionalt ledarskap ska fungera. Av kapitlet framkommer att förändrade ramvillkor har skapat ett större behov av ett tydligare och mer aktivt regionalt ledarskap i Norge. Analysen av regionernas förutsättningar för regionalt ledarskap pekar på att dagens praxis har en bit kvar innan de norska regionerna kan räknas som en stark regional aktör inom regionala utvecklings­frågor. Trots att de norska regionerna har instrument för att styra kommunerna i planfrågor är de ovilliga att utnyttja handlingsutrymmet och ta verktygen i bruk. Den bristande viljan kan sammanfattas som en rädsla för att fungera som en överkommun och därmed sätta det kommunala självstyret ur bruk.

Sammanfattningsvis synliggörs i antologin speciella utmaningar i försöken att skapa ett effektivt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. En del av dessa svårigheter ligger sannolikt i aktörernas egen förmåga och kapacitet, medan andra kan hänföras till ett systemperspektiv och den regionala tillväxtpolitikens inriktning. Utifrån detta diskuterar två bidrag alternativa sätt att organisera den regionala tillväxtpolitiken.

Anders Lidström diskuterar en asymmetrisk regionaliseringslogik i kapitel 6. Förslaget tar sin utgångspunkt i att bejaka den urbanisering som sker i Sverige med växande storstads­regioner. Förslaget innebär en uppdelning i två regiontyper, stadsregioner och landsbygds­regioner. I stadsregionerna innebär förslaget att kommunerna får lämna ifrån sig vissa uppgifter till den regionala nivån som gäller frågor som i grunden är kommunöver­skridan­de, till exempel fysisk planering, stadsregional infrastruktur och specialiserade sociala tjänster. De kommuner som finns i landsbygds­regionerna kan dock i stort sett behålla de uppgifter de har idag eftersom de opererar på en större geografisk yta. Den regionala utvecklingspolitiken skulle med förslaget gestalta sig annorlunda genom att stadsregioner­na i huvudsak skulle få förlita sig på sin egen utvecklingskraft medan landsbygdsregioner­na skulle behöva mer riktat stöd från staten och EU. Det skulle innebära en tydligare fokusering av den statliga regionalpolitiken.

Hans Westlund diskuterar en annan alternativ inriktning genom att i kapitel 7 lansera en nätverksbaserad regional utvecklingspolitik där både storstäder och perifera regioner ingår. Förslaget utgår från att världsekonomin i allt större utsträckning har utvecklats till en global nätverksekonomi med storstadsregioner i hierarkiska nivåer. Storstadsregioner är i sig kluster av mängder av olika verksamheter som drar nytta av de agglomerationsfördelar som samlokalisering innebär. Samtidigt består storstadsregioner av många olika sektors­kluster som i varierande utsträckning utgör delar av internationella nätverk. Förslaget argumenterar för att politiken bör stödja kluster­utveckling i avståndsöverbryggande, hierarkiska nätverk.

Antologin avslutas med kommentarer från tre förtroendevalda som har något olika synsätt på genomförandet av regionala utvecklings­frågor. Lars Stjernkvist, Norrköpings kommun, argumenterar för att det finns skäl till att på allvar pröva tanken på två nivåer av besluts­fattande i Sverige i form av en kommunal och en nationell nivå. Stina Munters, Vansbro kommun, argumenterar för behovet av ett utvecklat samarbete mellan Dalarnas kommuner och Region Dalarna. Hon menar att det i grunden finns ganska bra förut­sätt­ningar för att skapa fruktbara samarbeten. Slutligen beskriver Erik Bergkvist, Region Västerbotten, att det råder en stor variation i kommunernas storlek och kapacitet i Västerbotten. Som ett sätt att hantera de strukturella förutsättningarna har kommunerna i Väster­botten valt att organisera sig i tre subregionala konstellationer, där en större kommun kan agera motor.

Titel
Regionala tillväxtpolitiska utmaningar – behov av strukturreformer och nya samverkanslösningar?

Serienummer
PM 2017:10

Diarienummer
2016/155

Ladda ner rapportenPDF