Publicerad 27 mars 2018

Vad är statens roll i omställningen till klimatneutrala konstruktions­material?

Det råder kunskapsbrist kring hur valet av konstruktions­material påverkar utsläppen av växthusgaser och byggnaders funktionalitet i ett livscykelperspektiv. Det talar för att staten inte bör förorda något specifikt material i omställningen till klimatneutrala byggnader. På så vis skapas bättre förutsättningar för flervåningshus i trä och möjligheter för utveckling av klimatneutral cement.

Sverige har som mål att bli ett av de första länderna i världen som år 2045 når nollutsläpp av växthusgaser. En av de största utmaningarna i denna omställning är övergången till användning av material som är klimatneutralt producerade i byggnader och infrastruktur. Historiskt har minskade växthusgasutsläpp från konstruktionsmaterial inte varit prioriterat, varken av politiken eller av branschen i Sverige. Fokus har istället legat på att införa olika typer av funktions- och säkerhetskrav på konstruktionsmaterialen.

Syftet med denna studie är att analysera statens potentiella roll och möjligheter i omställ­ningen till klimatneutrala konstruktionsmaterial i byggnader utifrån ett näringspolitiskt perspektiv. Vilka typer av tekniska-, marknads- och institutionella risker föreligger och vilka av dessa kan motivera olika typer av statliga insatser? Vilka för- och nackdelar finns mellan teknikspecifika respektive teknikneutrala strategier?

Vi lägger i studien särskilt fokus på omställningen till ökat byggande av hus med massivträ samt klimatneutral cement/betong. Sverige är ett av få länder i världen där det finns en fysisk potential som möjliggör ett omfattande trähusbyggande. Men nästan alla länder är, och kommer att vara, beroende av cement som konstruktions­material, något som därmed behöver produceras klimatneutralt.

Det finns ingen svensk samsyn om omställningen

För att en omställning ska kunna ske behövs det enligt forskning en samsyn om hur eventuella marknadshinder, flaskhalsar och risker ska hanteras. Med samsyn menas att stat, företag och akademi är tillräckligt överens om omfattningen av olika marknadshinder och risker samt vilka medel som eventuellt kan användas för att nå en omställning till klimat­neutrala material. Om samsyn saknas finns ofta en betydande risk för att en omställning inte kan realiseras och att det investeras för lite eller inte alls.

En första observation är att en samsyn inte föreligger kring vilken väg Sverige ska gå. När det gäller klimatneutrala konstruktionsmaterial har flera kommuner tagit fram specifika träbyggnadsstrategier och vikten av att bygga trähus som klimatåtgärd har också förekom­mit i Riksdagsmotioner och interpellationer. Byggindustrin delar emellertid inte denna uppfattning utan förordar istället en omställning till klimatneutrala konstruktionsmaterial som säkerställer funktions- och säkerhetskrav vilket de menar att trä inte har. Inom akademin finns underlag som visar på stora osäkerheter kring klimatnyttan av en övergång till flerbostadshus i massivträ. Givet vissa antaganden är utsläppen jämförbara med ett flerbostadshus i modern cement. Regeringen har inte tagit ställning i frågan om vilket material som man bör inrikta sig på.

Byggindustrin ser således ett behov av att använda cement även i framtiden. Idag är den årliga volymen av betong som används i världen ungefär tio gånger större än den globala skogsavverkningen. En global övergång till klimatneutrala byggnader kommer därför att kräva cement producerad med koldioxidavskiljning och lagring (CCS), något som också förordas av byggindustrin. Den svenska staten har dock för närvarande inte en tydlig upp­fattning eller nationell strategi för utvecklingen av CCS för cementproduktion i Sverige.

Omställning till hållbara konstruktionsmaterial innebär stor risk för företagen…

För kapitalintensiva investeringar inom hållbarhetsområdet råder ofta höga risknivåer. För att privata aktörer ska vara villiga att göra långsiktiga investeringar av sådan omfattning som är önskvärt utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv krävs att osäkerheten kan minskas. Omställningen till nya konstruktionsmaterial tillhör denna kategori. Inte minst gäller detta produktion av klimatneutral cement. CCS är fortfarande en relativt omogen teknik men är under utveckling. En större användning av klimatneutral cement förutsätter att en CCS-marknad kan utvecklas antingen i Sverige eller i Europa men de regulatoriska hindren är fortfarande betydande. Ett nytt EU-direktiv är vagt på många punkter bland annat till tredjeparts­tillträde till lagringsplatser liksom till gränsöverskridan­de CCS-verksam­het. Att lagra ”svensk” koldioxid i Norge är exempelvis inte tillåtet.

Bristande kunskap talar för teknikneutrala policyåtgärder

Vår huvudslutsats är att bristen på kunskap om hur valet av konstruktionsmaterial påverkar utsläppen av växthusgas och byggnaders funktionalitet i ett livscykelperspektiv talar för att ramverket för omställningen bör vara teknikneutralt. Detta innebär att staten inte bör förorda något specifikt material utan det blir materialens klimatutsläpp i ett livscykel­perspektiv som bör stå i centrum för eventuella offentliga insatser. Med en teknikneutral ansats är utsläppen av växthusgaser utgångspunkten och inte vilket material, teknik eller näring som ska användas för att lösa denna utmaning. Detta är en utformning som bäst lämpar sig till situationer där det saknas starka argument för att främja en specifik näring.

De investeringar som behöver göras är dock kapitalintensiva och har lång livslängd. Företag och myndigheter behöver göra avgörande strategiska val redan de kommande åren för att nettoutsläppsmålet ska nås. Det är därför viktigt med långsiktiga villkor och stabila spelregler för att centrala aktörer ska våga investera i utvecklingen av klimatneutrala material.

Två exempel på insatser är följande: Ökad träbyggnation försvåras idag av att existerande regelverk är anpassade efter andra konstruktionsmaterial och det saknas kunskap om klimateffekterna av att gå från användning av existerande byggmaterial till trä. Regelverk behöver därför ses över och staten kan behöva stödja utveckling och tester av trämaterial och kombinationer av olika material i byggnader som möjliggör minskade utsläpp av växthusgaser utan att funktion och säkerhet äventyras.

Det finns stora institutionella utmaningar för svenskproducerad klimatneutral cement. Återigen är regelverken inte anpassade till CCS. Givet att målet är att byggnader ska kunna produceras klimatneutralt i Sverige i framtiden innebär detta att icke klimatneutral cement kan behöva importeras. Det är dock osäkert om något land kommer att kunna och vilja exportera klimatneutral cement till Sverige.

Titel
Vad är statens roll i omställningen till klimatneutrala konstruktions­material?

Serienummer
PM 2018:03

Diarienummer
2016/236

Ladda ner rapportenPDF