Tillväxtanalys har har haft i uppdrag att under 2010 genomföra studier av reglers effekter för företag. Denna slutrapport bygger på ett forskningsarbete som utförts av det fristående forskningsinstitutet Ratio. Studien behandlar främst de indirekta ekonomiska effekterna av företagens regelbörda.

Bakgrund och genomförande

Att förenkla vardagen för Sveriges entreprenörer och företagare har varit ett prioriterat område för regeringen under senare år. Det har varit en av regeringens viktigaste insatser för att skapa fler jobb, sysselsättning och välfärd. Kärnan i arbetet har varit att utforma regler, processer och förfaranden så att de är bättre anpassade till företagens villkor och verklighet. Arbetet har genomförts genom att mäta och följa upp företagens administrativa kostnader, inrättandet av ett regelråd, belysa effekterna för företag i konsekvens­utred­ningar och genom samråd med näringslivet.

Tillväxtanalys har haft i uppdrag av regeringen att genomföra studier av reglers effekter för företag. Uppdraget innebär i korthet att Tillväxtanalys ska:

1. Ställa samman det senaste inom forskningen om regelbörda, regelförenkling och reglers effekter för företag (forskningsöversikt).
2. Granska vilken påverkan direkta och indirekta kostnader har på företag och samhällsekonomin.
3. Göra en analys av reglers övriga effekter, exkl. finansiella kostnader, för företag och hur de påverkar företags beteende kring investeringar och effektivisering.
4. Analysera vilken effekt reglers utformning har för företagens produktivitet.

Målet med projektet har varit att ta fram kunskapsunderlag som kan möjliggöra ett mer effektivt regelförenklingsarbete med större effekter för företagen. Delrapporten Regelbörda och ekonomisk utveckling – en forskningsöversikt lämnades in till regeringen i slutet av maj 2010. [1]  (Punkten 1 i uppdraget.) 

Föreliggande rapport är en fortsättning och vidareutveckling av den teoretiska referensramen som utarbetades i delrapporten. Denna slutrapport har fokuserat på hur regelbördan påverkar företags- och näringslivsdynamiken, men även betydelsen av reglers utformning. Syftet är att  vetenskapligt undersöka de indirekta ekonomiska effekterna av  företagens regelbörda. Analyserna är ett resultat av en vidare fördjupning i teoretiska spörsmål och internationella empiriska komparationer. (Punkterna 2 – 4 i uppdraget.)

Tillväxtanalys bedömer att föreliggande rapport är viktig i det fortsatta arbetet med regelförenkling och en förbättrad reglerings­process. Den svarar väl mot de behov och krav som följer av uppdraget.  Ett betydelsefullt bidrag är att den ger belägg för att de indirekta effekterna är ansenliga. Den bidrar också med nya teoretiska verktyg för att utvärdera och analysera indirekta effekters påverkan på företagsdynamiken och tillväxten.  Studien ger vidare  information om  relevanta prioriteringsområden  och hur Sverige förhåller sig till andra jämförbara länder. Den utgör därmed ett värdefullt underlag för framtida politiska prioriteringar. Studien innehåller slutligen resonemang kring reglers tillkomst och möjligheterna att utforma  effektiva regler samt ger förslag på hur regleringsprocessen kan förbättras och utvecklas i Sverige.

Huvudsakliga resultat

Det är viktigt att betona att en viss typ av regler är mycket betydelsefulla för företagandets villkor och utvecklingskraft, och att väl fungerande institutioner av detta slag spelar en avgörande roll för att skapa ekonomisk tillväxt. Regler behövs för att skapa stabilitet och ge marknaden spelregler av vilka äganderätten kanske är den mest centrala. Vidare behövs regler som minskar transaktions­kostnaderna för företag. Slutligen kan offentligt ingripande motiveras för att se till att varor eller tjänster med stora positiva externaliteter tillhandahålls, exempelvis utbildning, grundläggande forskning och sjukvård. På motsvarande sätt kan ingripande motiveras för att förhindra uppkomsten av stora negativa externaliteter såsom miljöförstöring.

Samtidigt  förekommer överreglering, ineffektiva och dåligt utformade regler som är negativa för företagandet och samhällets effektivitet. OECD [2] skiljer på fyra olika typer av kostnader som är förenade med regleringsmisslyckande:

1. Regleringar som skyddar företag från konkurrens.
2. Regleringar som hindrar företag från att växa och exploatera nya marknader.
3. Regleringar som generar för höga efterlevnadskostnader för både företag och statliga aktörer. 
4. Regleringar som bidrar till att företag blir mindre kapabla att anpassa sig till teknologiska förändringar eller konsumenters behov.

Punkterna 1, 2 och 4 ger upphov till indirekta dynamiska effekter som negativt påverkar inträdet av företag, investeringar och produktionsdynamik, vilket leder till försämrad ekonomisk tillväxt. I denna rapport analyseras samtliga dessa specifika aspekter, liksom regelbördans påverkan på ekonomisk tillväxt. Den övergripande slutsatsen av den teoretiska och empiriska analysen är att de indirekta samhällsekonomiska kostnaderna, som följer av en hög regelbörda på ett lands företag, är ansenliga och sannolikt avsevärt mera betydelsefulla än de direkta kostnaderna för att efterleva reglerna (punkten 3).

Det finns starka belägg för att en hög regelbörda påverkar inträdet av nya företag negativt och bidrar på så sätt till ett försämrat konkurrenstryck och entreprenörskap. Vidare uppstår sannolikt betydelsefulla  negativa  effekter på produktionsdynamiken i samband med att regler påverkar företagens anpassningsförmåga. Det skapar friktioner som minskar företagens möjligheter att anpassa sig till omvärldsförändringar, vilket i sin tur leder till  väsentliga allokeringsförluster. En regelbörda som försvårar och ökar riskerna vid investeringsbeslut bidrar till att öka avkastnings­kraven. Det innebär att avkastningskravet  troligtvis stiger med  ökad regelbörda, vilket har negativa återverkningar på investeringar. Sammantaget resulterar dessa negativa indirekta effekter i en lägre ekonomisk tillväxt.

I den empiriska analysen finner vi starkt stöd för dessa effekter. Vi finner bland annat att produktionsdynamiken  är sämre och avkastningskravet högre i de länder som har en relativt hög regelbörda. De negativa effekterna på produktionsdynamiken visar sig i form av att företag har en minskad förmåga att snabbt anpassa sig till omvärldsförändringar. Högre avkastningskrav leder till minskade investeringar. Vidare undersöks  effekterna på entreprenörskap. Resultaten visar på negativa effekter, men resultaten är inte lika entydiga, sannolikt på grund av stora mätproblem. Slutligen  visar studien att länder med en låg regelbörda har en snabbare ekonomisk tillväxt i BNP per capita.

Dessa indirekta effekter är således betydande och det är därmed viktigt att regler är effektiva och ändamålsenliga. Detta är dock inte alltid fallet och en anledning är att kostnaderna till största delen inte är synliga på samma sätt som inom det finanspolitiska området. Det finns emellertid flera förklaringar till att ineffektiva regler införs. Enligt den s k  public choice-teorin präglas den politiska processen i stor utsträckning av inflytande från särintressen och kortsiktighet, vilket leder till ineffektiva regler och överreglering. På samma sätt blockerar dessa välorganiserade grupper förändringar av reglerna till deras nackdel, ofta i allians med de offentliga tjänstemän som administrerar reglerna. En annan orsak kan vara att varje reglering är välmenad och motiverad, men att ingreppen i marknaden skapar snedvridningar som i sin tur motiverar nya ingrepp.

Policyimplikationer

Det är därför viktigt att ineffektiva regleringar med höga indirekta kostnader kan förhindras ex ante. När väl regleringar finns på plats har de visat sig svåra att ändra eller avskaffa, bland annat av ovan nämnda skäl. För att åstadkomma detta måste det finnas ett institutionellt ramverk eller process som förhindrar samhälls­ekonomiskt kostsamma regleringar från att införas.

En sådan process består av flera steg som följer en logik och struktur. För det första måste en reglering vara välmotiverad utifrån en fördjupad problemanalys. För det andra måste den valda regleringen/åtgärden kunna korrigera problemet. Som påpekas av Ratio räcker det inte med att dessa två villkor är uppfyllda för att en reglering ska anses vara effektiv. Vid  en konsekvensbedömning måste det tas mer hänsyn till de indirekta effekterna eller kostnaderna vid införandet av en reglering och hur denna påverkar företags- och marknadsdynamiken. Det finns vanligen flera alternativa lösningar för ett specifikt problem och dessa lösningar kan i varierande grad åtgärda problemet, men också orsaka oönskade sidoeffekter och kostnader. 

En samhällsekonomiskt effektiv regel är därför den regel som ger upphov till den största samhällsekonomiska nyttan. För att kunna bedöma detta krävs kostnadsnyttokalkyler och att dessa jämförs för flera olika alternativ (kostnadseffektivitetsanalyser). Även om dessa är känsliga för antaganden så kan en systematisk användning i kombination med en transparent process ge ett bättre besluts­underlag. Detta är också andemeningen med exempelvis Regulatory Flexibility Act of 1980 i USA. Federala myndigheter ska välja det minst ingripande förslaget för små och medelstora företag givet ett visst syfte. 

Tillväxtanalys delar Ratios bedömning att mandatet för den funktion Regelrådet har bör stärkas. Hur och på vilket sätt kan diskuteras, men dess nuvarande roll är enbart rådgivande och det är en remissinstans bland flera som kommer in i samma skede som övriga remissinstanser. Detta är en uppenbar nackdel eftersom det finns risk för att tunga remissinstansers kommentarer inom ett visst område tillmäts större betydelse, utan att dessa och övriga remiss­instanser haft tillgång till en värdering av gjorda konsekvens­analyser.

En förbättrad regleringsprocess, som skulle stärka Regelrådets roll och öka transparensen, innebär att utredningar, kommittéer och myndigheter måste följa tydligare riktlinjer för hur strukturerade konsekvensanalyser ska genomföras. Regelrådet skulle i en sådan process även komma in på ett tidigare stadium och dess yttrande biläggas förslaget eller betänkandet när detta sänds ut på remiss. Övriga remissinstanser och i ett senare skede politiska besluts­fattare kan därmed uppmärksammas på svagheter eller brister i gjorda konsekvensanalyser och den samhällsekonomiska nyttan med föreslagna regleringar.

Slutligen finns det ett fortsatt behov av vidare forskning kring de indirekta ekonomiska effekterna av regelbördan samt de underliggande mekanismerna. Det är också nödvändigt att undersöka detaljerna kring hur det institutionella ramverket ska utformas för att på bästa möjliga sätt främja tillkomsten av samhällsekonomiskt effektiva regler.

1 Tillväxtanalys rapport 2010:07

2 OECD, Regulatory Reform and Competiveness in Europe (2000).