Publicerad 30 maj 2018

Hur kan staten främja investeringar i utvinning av innovationskritiska metaller och mineral?

Denna rapport utgör slutrapport i ramprojektet:
­Hur kan staten göra en hållbar svensk gruvnäring attraktiv för investeringar?

Innovationskritiska metaller och mineral är nödvändiga för att moderna energi-, miljö- och teknikinnovationer ska fungera. I rapporten studerar Tillväxtanalys om och hur staten kan medverka till att skapa förutsättningar för investeringar i hållbar utvinning och förädling av sådana metaller och mineral i Sverige. Fokus är särskilt på reglering och hur denna påverkar investeringsviljan.

I filmklippet förklarar analytiker Tobias Persson om och hur staten kan medverka till att skapa förutsättningar för investeringar i hållbar utvinning och förädling av innovationskritiska metaller och mineral i Sverige.

Sammanfattning

Innovationskritiska metaller och mineral som sällsynta jordartsmetaller, kobolt, litium och grafit är nödvändiga för att moderna energi-, miljö- och teknikinnovationer ska fungera. Det är produkter som behövs i omställningen till ett hållbart samhälle. Samtidigt bidrar utvinningen av dessa metaller och mineral till lokala miljöproblem och finansierar även väpnade konflikter.

Sverige har en god tillgång till vissa av dessa metaller, framförallt sällsynta jordarts­metaller och grafit. Efterfrågan på metallerna ökar snabbt i världen och allt fler länder överväger ny gruvbrytning. Tillväxtanalys har på regeringens uppdrag, i en rad delrap­porter över flera år, analyserat möjligheterna för Sverige att långsiktigt kunna ta del av de potentiella ekonomiska vinster som de innovationskritiska metallerna kan ge upphov till.

Frågan som ställs i denna rapport är om och hur staten kan medverka till att skapa förutsättningar för investeringar i hållbar utvinning och förädling av innovationskritiska metaller och mineral i Sverige. Vilka typer av marknadsrisker samt tekniska och institutionella risker föreligger vid investeringar i nya gruvor och vilka av dessa kan motivera olika typer av statliga insatser?

Fokus är framför allt på attraktiviteten för investeringar i nya gruvor och endast i mindre grad på förutsättningarna för att etablera en hel produktionskedja, eller på utvecklingen av hela ekosystem med producenter, leverantörer, kunder och akademi. Vi lyfter särskilt fram de risker som föreligger för investeringar av juniora gruvbolag, det vill säga bolag som inte har några intäkter från utvinning idag, men som vill investera i prospektering för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral i Sverige.

Sverige attraktivt för att driva gruvor men situationen sämre för nyinvesteringar

Sverige är överlag ett attraktivt gruvland. Det förklaras inte minst av en god infrastruktur, bra tillgång till energi och en konkurrenskraftig skattenivå för existerande gruvor. Däremot är förutsättningarna för ny gruvbrytning sämre i Sverige än i flera andra internationella gruv­regioner.

Etablering av nya gruvor för innovationskritiska metaller, precis som stora kapital­investeringar vid förädling av metallerna, kännetecknas av hög risk för investerare. Detta eftersom det är förknippat med tidskrävande processer och höga initiala kostnader men inga garanterade intäkter.

En gruvregions attraktivitet för nyinvesteringar bestäms av bland annat de olika osäker­heter och risker som påverkar nettointäkterna. Figuren nedan illustrerar nettokostnadernas storlek och fördelning i olika faser för en typisk nyinvestering i innovationskritiska metaller, samt de stora kostnader som föreligger vid prospekterings-, exploaterings- och utvecklingsfasen. Många gånger tar det omkring ett decennium innan en gruva eventuellt ger intäkter och flertalet etableringsförsök misslyckas. Eftersom många gruvprojekt inte leder till någon faktisk utvinning innebär kostnadsprofilen att det är vanligt att det bara uppstår kostnader utan att de ger några intäkter. Detta gör att investeringar i gruvor i jämförelse med annan miljöfarlig verksamhet är extra känsliga för osäkerheter i tillstånds­processen.

Schematisk bild av nettointäkter i driften av en gruva

Schematisk bild av nettointäkter i driften av en gruva

Institutionella risken har ökat

Många gruvbolag uppfattar idag utfallet i tillståndsprocessen som relativt godtyckligt och vissa tycker rent av att det förefaller vara slumpmässigt. Tillämpning av lagar och regler, såväl på nationell nivå som på EU-nivå, bidrar till en institutionell risk. En orsak till osäkerheten är att juniora gruvbolag uppfattar det krävande att förstå den svenska tillstånds­processen. Inte minst är det, i jämförelse med en del andra länder, otydligt vem som ansvarar för olika beslut som rör tillståndsprocessen i stort, till exempel vem som fattar beslut om att upprätta naturreservat. De stora gruvbolagen i Sverige har, till skillnad från de juniora bolagen, ofta lättare att hantera denna osäkerhet eftersom de är etablerade i Sverige och enklare kan följa den svenska debatten.

En viktig orsak, och samtidigt ett policydilemma, till att tillstånds­processen uppfattas som mer osäker än i tredje land, är ett antal EU-direktiv på miljöområdet som påverkar nyinvesteringar i gruvor negativt i EU. Den nationella och europeiska praxis som utveck­lats gör det troligt att den existerande svenska uppdelningen av tillståndsprocessen i två delar inte uppfyller de EU-krav som finns om en samlad och fullständig miljöprövning som förutsätts i EU:s direktiv för Natura 2000-områden. Detta skapar osäkerhet och ett behov av förändring i den rådande svenska uppdelningen i en tillåtlighets- och en miljö­tillståndsprövning. Men förändringar som innebär att delar av tillåtlighetsprövningen sker i miljötillstånds­prövningen leder sannolikt till en mindre attraktiv riskprofil för investeringar i nya gruvor än vad som existerar för närvarande.

Marknadsrisken är stor för innovationskritiska metaller och mineral

En särskild utmaning för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral i Sverige är att de två stora gruvbolagen dominerar prospekteringen. Ungefär 75 procent av den totala prospekteringen i Sverige genomförs av de två bolagen vilket kan jämföras med att omkring 50 procent av prospekteringen i Australien och Kanada sker av juniora gruvbolag. En orsak till denna skillnad är de incitaments­program som finns för att stimulera prospek­tering av juniora bolag i dessa länder.

Utvinningen av innovationskritiska metaller och mineral i Sverige skulle vara känslig för en höjning av mineralavgiften. En sådan höjning skulle troligen göra den svenska utvinningen till en av de dyraste på marknaden och därmed också göra den känslig för höjda driftskostnader.

Det finns en ökad betalningsvilja hos konsumenter för hållbart producerade produkter som innehåller innovationskritiska metaller och mineral. För att kunna realisera denna potential behövs dock någon form av certifiering av hållbarheten. Då skulle företag kunna köpa dessa certifikat och märka sina produkter. Det finns idag initiativ, även privata, med ambitionen att utveckla en sådan hållbarhetsmärkning.

Vad kan staten göra för att stärka intresset för nya gruvinvesteringar i innovationskritiska metaller?

Ny utvinning av metaller och mineral måste ställas mot de eventuellt negativa påföljder på miljö, samhälle och markintressen som följer med näringen. Att utforma en politik för gruvnäring innebär således att flera svåra avvägningar behöver göras mellan olika intressen och intressenter.

Mot bakgrund av analysen kring de marknadsrisker samt tekniska och institutionella risker och osäkerheter som finns vid investeringar i nya gruvor för brytning av de innovations­kritiska metallerna och mineralerna i Sverige kan följande statliga insatser vara motiverade:

  • Statens ambitioner bör vara tydliga och långsiktiga: Det vore därför önskvärt med en politisk överenskommelse som kan förväntas vara stabil över tid om prioriteringen mellan samhällets behov av innovationskritiska metaller och mineral och andra intressen som kan ligga till grund för utvecklandet av en långsiktig strategi. Denna bör beakta att den stora tillväxtpotentialen ur ett samhällsperspektiv uppstår först när ett ekosystem av olika producenter, kunder, leverantörer och samarbeten med universitet och institut uppstått. I en långsiktig strategi bör även ett ställningstagande kring mineral­­ersättningen och juniora gruvbolags möjlighet att överlåta avdragsgilla kostnader till investerare ingå.
  • Sverige bör driva att EU:s miljödirektiv får en större helhetssyn: Det bör utredas hur en större helhetssyn kring markintressen och olika miljömål i EU-direktiv, till exempel Natura 2000-områden samt ramdirektivet för vatten, kan skapas samt vilka effekter detta skulle kunna få. Utifrån detta underlag bör Sverige försöka få till en ändring av direktiven.
  • Riksdagen bör i närtid besluta hur den svenska tillståndsprocessen ska se ut: På kort sikt kan dock en förändring av den svenska tillståndsprocessen behövas för att oklar­heten om vad som gäller ska kunna försvinna. Ur ett attraktivitetsperspektiv är det viktigt att så mycket som möjligt av tillåtlighetsprövningen finns kvar i tidigt i tillstånds­processen, det vill säga i koncessionsprövningen.
  • Regeringen bör införa en ”one stop shop”: För att skapa en tydligare tillståndsprocess bör regeringen skapa en så kallad ”one stop shop” som gör att investerare bara behöver ha kontakt med en myndighet som koordinerar hela tillståndsprocessen.
  • Regeringen bör ge uppdrag om dialogmöten: Lämpliga myndigheter bör få i uppdrag att genomföra dialogmöten med berörda parter för hur gruv- och miljöintressena ska kunna värderas. Internationella förebilder och dialogmötena kring vattenkraft och vattenvägars miljövärde som Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten genomfört kan användas som inspiration.

Titel
Hur kan staten främja investeringar i utvinning av innovationskritiska metaller och mineral?

Serienummer
Rapport 2018:02

Diarienummer
2018/055

Ladda ner rapportenPDF