Publicerad 16 september 2009

Gotlandstillägget

– en otidsenlig reglering?

Tillväxtanalys ska enligt sin instruktion utifrån olika perspektiv utvärdera, analysera och redovisa effekter av statens åtgärder för hållbar tillväxt, konkurrenskraft och regioners utvecklingskraft i hela landet samt ge underlag och rekommendationer för omprövning och effektivisering av åtgärderna. Tillväxtanalys tar sin utgångspunkt i att Gotland behöver stabila, förutsägbara och effektiva transporter för att nå en god regional utvecklingskraft och långsiktigt hållbar tillväxt och ser som sin uppgift att analysera och utforma rekommendationer för omprövning och effektivisering i syfte att stärka Gotlands förutsättningar.

Myndigheten har som ett led i detta fått uppdraget att med utgångspunkt i tidigare utredningar göra en uppdaterad analys av det så kallade Gotlandstillägget, som ursprungligen utformats för att ge Gotland goda transportförutsättningar. Det handlar om en uppdaterad analys där tidigare slutsatser prövas rörande regleringens konstruktion och de merkostnader som regleringen sägs kompensera för. 

En otidsenlig reglering

En central fråga för analysen berör själva konstruktionen av systemet (bemyndigandet och högstprisregleringen). Tidigare genomförda utredningar pekar på att systemets nackdelar klart överväger dess fördelar. Tillväxtanalys drar i denna del en liknande slutsats och föreslår därför att bemyndigandet och högstpris­regleringen bör avskaffas. 

De tre viktigaste faktorerna för att avskaffa bemyndigandet och högstprisregleringen är följande:

1. Staten saknar insyn och kan inte utvärdera effekterna av systemet,
2. Systemet utgör inte något effektivt verktyg. Det kan varken reglera eller påverka prissättningen på godstransporter, 3. Det är vidare ett dåligt system utifrån ett konkurrensfrämjande perspektiv eftersom det sätter principen om konkurrens på lika villkor ur spel. 

Tillväxtanalys vill särskilt betona det faktum att det inte är lämpligt och tidsenligt att staten ger privata, vinstdrivande och konkurrerande företag ett bemyndigande att verkställa en regionalpolitisk resursomfördelning.

Merkostnaden svår att fastställa

Huvudmotivet för Gotlandstillägget är i princip att den del av pris- och kostnadsskillnader som kan hänföras till ökade kostnader, relaterade till transporter, för att leva och verka på Gotlands ska neutraliseras. Den fråga man då ställt sig är hur mycket dyrare det är att transportera till och från Gotland jämfört med samma transport på fastlandet. Detta är grundfrågan för den kompensationsgrad man diskuterat och det har också varit huvudfrågan i många av de tidigare utredningarna.

Tillväxtanalys har, liksom många tidigare utredningar, inte funnit några entydiga metoder för hur man ska uppskatta merkostnaden. Det finns ingen ”normaltaxa” att utgå ifrån, utan idag sätts priserna på marknad och förhandlas individuellt. Tillväxtanalys har granskat och bedömt dessa beräkningar och funnit att bedömningarna varierar och att det tycks vara svårt, för att inte säga omöjligt, att få en enhetlig bild av kostnaden.

Tillväxtanalys har kompletterat tidigare analyser med hjälp av expertis från Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) Denna myndighet har gjort en ny analys och testkörning som bygger på effekter på den generaliserade kostnaden tillföljd av en hypotetisk fast broförbindelse. Fördelen med en sådan simulering är att den nuvarande trafiklösningen ställs emot ett alternativ som direkt kan jämföras med transporter på fastlandet. Utgångspunkten för att diskutera merkostnaderna är inte sällan att de gotländska transportkostnaderna skulle vara klart billigare om det fanns en fast (väg) förbindelse istället för den vattenförbindelse som finns idag (färjan). 

Resultaten visar att en bro skulle ge små skillnader i den genomsnittliga kostnadsförändringen (till och från Gotland). Jämförs Gotland  med sig själv före och efter brobygget, kvarstår bilden av att gotländsk godstrafik inte påverkas i särskilt hög utsträckning. Orsaken är troligtvis att sträckan mellan Gotland och fastlandet är relativt liten i jämförelse med den genomsnittliga transportsträckan för både inkommande respektive avgående gods. Detta gör att färjekostnaden utgör en alltför liten andel av den totala transportkostnaden för att en förändring skall medföra betydande transportkostnadsförändringar generellt sett. På lång och medellång sikt kan det vara så att en broförbindelse påverkar den gotländska handelsstrukturen på ett sådant sätt att Gotlands konkurrenskraft i grunden förändras, men på kort sikt bidrar inte ett brobygge till att stärka Gotlands konkurrenskraft i någon större omfattning.

Om vi även relaterar detta till den åtgärd som diskuterats mest flitigt, det vill säga sänka längdmetertaxan, innebär dessa resultat att man inte kommer få den effekt som man vill åstadkomma. Färjetrafiken utgör en alltför liten del av den totala kostnaden för att transportera gods mellan Gotland och fastlandet för att den ska kunna påverka regionens transportkostnader och i slutändan konkurrensförmåga. Som vi tidigare nämnt är det viktigt att vi ser på Gotlandsregionen utifrån ett konkurrensperspektiv och vad som krävs för att stödja en sådan utveckling. Det är tydligt utifrån vår analys att det finns begränsningar i vad man kan lösa med olika subventionsåtgärder. 

Lösningen ska sökas i en förbättrad konkurrens på transportmarknaderna

Grundproblemet är, som sagt, konkurrensförhållandena på godstransporterna. Det är därför främst detta som behöver åtgärdas. Tillväxtanalys menar att ökad konkurrens på transportmarknaden kommer att ge effekt på lång sikt: Det är lätt att glömma när man diskuterar transporter till och från Gotland, men det handlar även om att öppna upp för konkurrens från fastlandet. 

Tillväxtanalys gör alltså bedömningen att Gotland har mycket att vinna på en avveckling av regleringen så att förutsättningar för konkurrens i transportsystemet förbättras. 

Det är dock, som tidigare utredningar visat, svårt att överblicka de kortsiktiga effekterna för marknaden. Det nuvarande systemet har funnits i över 30 år och Tillväxtanalys menar att det är klokt att avskaffa systemet nu men inte låta beslutet träda i kraft innan olika åtgärder har vidtagits för att förbättra förutsättningarna för konkurrens. Det finns straka skäl som talar för att det här ska vara en avreglering under ordnade former för att omställningen ska bli så bra som möjligt. Gotland behöver utveckla sin marknad inom transportsektorn och det tar tid att bygga upp en ny struktur och det behövs därför en viss förberedelsetid innan själva bemyndigandet avskaffas.

En lämplig tidpunkt för att slutligen avskaffa dagens system bör vara i samband med att gotlandstrafiken i sin helhet ska omprövas inför den nya avtalsperioden från 2015. Om det då anses finnas skäl för att ytterligare stödja godstransporterna bör det beslutet inrymmas i den bedömning man gör angående gotlandstrafiken i sin helhet.

Tillväxtanalys föreslår därför att man avskaffar bemyndigandet och högstprisregleringen inför nästa avtalsperiod när det finns bättre möjligheter att se över hela transportförsörjningen till och från Gotland. 

Tillväxtanalys anser, som sagt, att Gotlands problem inte är en fråga om merkostnadernas storlek utan istället en fråga om bristande konkurrens på centrala delar av transportmarknaden. Vi föreslår därför att regeringen vidtar följande åtgärder för att, tillsammans med näringsliv, kommun och myndigheter, stärka konkurrensen på denna marknad. Regeringen bör därför ta initiativ till följande:

  • Förbered avregleringen noga, (avskaffande av bemyndigandet och högstprisreglering) genom fortsatt granskning av  konkurrenssituationen  på Gotland och på fastlandet 
  • Stimulera nyetablering, se över vad som krävs för att stimulera nyetableringar på godstransporterna mellan Gotland och fastlandet. En central del av de konkurrensstödjande åtgärderna är att se till Gotland på likvärdiga villkor får tillgång till aktörer på fastlandet som kan utföra dessa tjänster. 
  • Stimulera nya samarbetslösningar mellan transportköparna. Lär av tidigare försök och utveckla formerna. Det är viktigt att här verka för att stärka små- och medelstora företags förhandlingsposition. 
  • Etablera en väl fungerande uppföljning och kontroll av prisnivåer och analys av transportmarknaden på Gotland. 

I arbetet med att genomföra dessa konkurrensfrämjande åtgärder är det centralt att staten använder sig av alla de verktyg som den förfogar över. Det bör kunna bli aktuellt att i denna process involvera vitt skilda insatser såsom åtgärdsplaneringen på infrastruktur­området, ALMI:s roll och resurser, det kapital och den utvecklings­kraft som finns i strukturfondsmedel m.m.

Tillväxtanalys menar också att systemet med Gotlandstillägget och högstprisregleringen är bara en liten del av hela gotlandsproblema­tiken kring transportfrågor. I sammanhanget är det därför viktigt försöka relatera förslag och åtgärder till en samlad bild av hur utvecklingen för Gotlands tillväxt och tillgänglighet bör utvecklas framöver.

Titel
Gotlandstillägget – en otidsenlig reglering?

Serienummer
Rapport 2009:03

Diarienummer
2009/056

Ladda ner rapportenPDF