Publicerad 19 januari 2010

Underlag för IT-politiska insatser

– kartläggning av indikatorer

I regleringsbrevet för 2009 fick Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, i uppdrag att lämna underlag för IT-politiska insatser. Uppdraget består av tre delar, myndigheten ska: 1. Genomföra en inventering och beskrivning av statistik och indikatorer av relevans för uppföljning och utvärdering av hur IT och elektronisk kommunikation används. 2. Sammanställa uppföljning och utvärdering av IT-politiska åtgärder som utförs av olika aktörer.  3. Föreslå kompletterande underlag som bedöms behövas i en löpande uppföljning för att kunna följa utveckling och insatser utifrån relevanta mål.

Uppdraget som helhet är brett. I stort sett finns IT överallt i samhällsutvecklingen och IT-politiken, som är av horisontell karaktär, berör så gott som alla politikområden. Ytterst syftar politiken till att IT ska bidra till att uppfylla målen inom andra sektorer (politikområden). Att genomföra en inventering och en kartläggning är därför behäftat med vissa svårigheter. En bokstavsenlig tolkning av uppdraget skulle innebära en genomgång av i stort sett hela statsbudgeten (totalt 27 utgiftsområden). Detta är givetvis vare sig rimligt eller önskvärt. 

Tillväxtanalys har därför valt att genomföra inventeringen utgående ifrån en indelning i 12 sektorsområden. Indelningen i sektorer är svår att göra utifrån några tydliga objektiva kriterier. I stället har sektorer identifierats, dels utifrån de indelningar och det fokus som de tre IT-propositionerna har haft, dels utifrån det fokus som den allmänna IT-politiska debatten har. 

Tillväxtanalys har vidare tolkat Näringsdepartementets uppdrag som att det är en början på ett mer långsiktigt arbete att driva uppföljning av politiken och skapa bättre beslutsunderlag för bedömningar av eventuella nya insatser. Att börja med ett tämligen brett perspektiv och se på många olika sektorer har därför förefallit vara naturligt. Förhoppningen är att det interaktiva arbetssättet som projektet har haft med omfattande kontakter och dialog med främst myndigheter kan ge ett värdefullt bidrag till den fortsatta processen. 

Rapporten inleds med en bakgrundsteckning av den svenska IT-politiken, dess utformning och uppföljning. Regeringen har lämnat  tre IT-propositioner till riksdagen med jämna mellanrum (1995/96, 2000 och 2005). Som naturligt är fallet inom ett relativt nytt politikområde som är under snabb utveckling har de politiska målen sällan brutits ned i uppföljnings- och utvärderingsbara termer, vilket är ett förhållande som påtalats inte minst i ITPS utvärdering av IT-politiken 2003. Behovet av uppföljning och utvärdering och i detta sammanhang behovet av statistik på IT-området har successivt lyfts fram allt mer i propositioner och i riksdagsbehandling. Tillväxtanalys uppdrag kan ses mot den bakgrunden. Flera initiativ har också tagits tidigare för att på olika sätt koordinera statistikinsamling t.ex. SIKA:s och SCB:s arbeten. I rapporten redovisas de utvärderingar och uppföljningar som gjorts av IT-politiken som helhet under de senaste åren, bl.a. ITPS utvärdering från 2003.

En internationell utblick har gjorts som består av två delar: för det första en beskrivning av några internationella organisationer, och för det andra en analys av IT-politiken i enskilda länder (Nederländerna, Finland, Storbritannien, Danmark, USA och Japan). Samtliga länder utom USA har någon form av samlad nationell strategi. I allmänhet fokuserar dessa på ett begränsat antal områden. När det gäller uppföljning är bilden mer splittrad och länderna har lite olika modeller. I de europeiska länderna sker rapportering antingen till parlamentet (Nederländerna, Danmark), till ansvarig minister (Finland), eller till särskild minister (Storbritannien). Nederländerna planerar en samlad uppföljning av den nationella IT-strategin under 2010 som kan vara intressant att följa. I Japan finns en stark tradition av strategiarbete och fokus på indikatorer, men efter regeringsskiftet i augusti har arbetet stått still i väntan på nytt initiativ. Inom EU:s ram pågår ett arbete med en ny digital agenda som ska ta vid när det nuvarande IT-politiska initiativet i2010 avslutas. Det finns potential till internationella jämförelser inom olika områden, i synnerhet studier av mognadsgrader på det IT-politiska området.

En central del i rapporten har varit den omfattande kartläggningen av det arbete som myndigheter gör för att i allmänhet följa IT-utvecklingen och särskilt följa upp IT-politiskt motiverade initiativ inom deras respektive område. Här har Tillväxtanalys identifierat både statistik och indikatorer samt uppföljnings- och utvärderingsinsatser. Analyserna av respektive sektorsområden är upplagda på  ett systematiskt sätt: i varje avsnitt ges inledningsvis en bakgrund och en översikt av utvecklingen av det aktuella politikområdet där i förekommande fall olika IT-politiska  ”riktningar” noteras. Därefter redovisas resultaten av den inventering av i första hand indikatorer och statistik som kan kopplas till de IT-politiska mål som analyseras i det första avsnittet. I förekommande fall redovisas också utvärderingar. I ett tredje avsnitt diskuteras områden för möjliga nya indikatorer för en kontinuerlig uppföljning av IT-politiken  och i ett fjärde och avslutande avsnitt ges förslag till områden för tänkbara indikatorer. Förslagen får ses som ett första diskussionsinlägg. Betydande insatser har gjorts för att föra dialog med myndigheterna och att etablera kontakter i ett nätverk av offentliga IT-användare och se till att det finns en ordentlig förankring.

Sektorsgenomgången visar betydelsen av verksamhetsnära indikatorer och uppföljningar inom IT-verksamheten inom olika politikområden. Tillväxtanalys kan konstatera att det inom många verksamheter pågår ett utvecklingsarbete kring indikatorer som syftar till att förbättra läroprocesserna kring hur IT används för verksamhetsutveckling och hur IT kan användas för att nå politiska mål. I princip befinner sig detta arbete ändå i sin linda. Viktiga aspekter på detta arbete är IT:s generiska och sektorsövergripande karaktär och samspelet mellan ”IT-politiken” och de enskilda politiska sakområdena. För att utveckla indikatorarbetet är samarbete och dialog mellan olika sektorer och mellan sektorerna och det departement som ansvarar för samordningen, dvs. Näringsdepartementet, viktiga inslag. 

Vissa eftersläpningar vad gäller statistiktillgång finns också som kan fånga in de senaste årens utveckling inom teknikområden och sociala interaktionsformer, t.ex. social medier, personlig integritet, informationssäkerhet och miljö.  

Många frågor skär i ökad grad genom sektorsgränser och politikområden vilket innebär behov av och möjligheter till ökad interaktion och dialog över sektorsgränserna. Den allmänna IT-utvecklingen har t.ex. medfört att skolan blir en viktig samarbetspartner för de myndigheter som arbetar med informationssäkerheten. Skolan i sin tur behöver, för att utveckla sina kommunikationssystem med omvärlden på ett rationellt sätt, komma in i e- förvaltningens arbete. Starka kopplingar finns från e-förvaltningens sida mot områden som vård och informations­säkerhet, men också  mot demokrati, digitala klyftor, kultur (digitalisering av kulturarvet, arkiv etc.) och mot hela den kommunala sektorn. Som Tillväxtanalys ser det utgör det verksamhetsnära arbetet med indikatorer grunden för att åstadkomma de lärandeloopar på och mellan olika nivåer som utgör basen för en kontinuerlig uppföljning av IT-politiken. Men om dessa indikatorer ska kunna användas på ett rationellt sätt måste arbetet präglas  av sammanhang och helhetssyn. Enskilda indikatorer bör väljas ut och utformas utifrån en ”balanserad helhetssyn” som Tillväxtanalys presenterat inom olika områden i denna rapport. 

Det generella intryck Tillväxtanalys fått i arbetet med denna rapport är att förekomsten av nationella strategier, handlingsplaner, målarkitekturer eller färdplaner (”roadmaps”) underlättar möjligheterna att formulera indikatorer. Nationella strategier finns inom vård och omsorg samt för e-förvaltningen och ansatser till sådana strategier finns inom ”ett informationssamhälle för alla”, miljön (utifrån myndigheternas arbete med miljöledningssystemen), informationssäkerheten och nyligen har en bredbandsstrategi för Sverige presenterats. Målarkitekturer kan användas både för intern kommunikation och för uppföljning av synkroniseringsarbetet. Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) arbetar med detta koncept och E-delegationens betänkande kan också följas upp i ett sådant perspektiv. PTS planerar att utarbeta en ”roadmap” inom spektrumpolitiken osv. Handlingsplaner utvecklas av många myndigheter som Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap och av Post- och Telestyrelsen.  Allt detta ger alla inbladade aktörer en helhetssyn som man kan anpassa sig till och som underlättar senare uppföljningar och utvärderingar. 

Handlingsplaner och strategier inom sektorerna underlättar generellt arbetet med att utforma indikatorer och löpande följa ett område. Men det är också så att strategier eller på förhand formulerade utvärderingsbara mål  inte alltid finns tillgängliga i samband med utveckling av indikatorer. Ofta utvecklas indikatorer i praktiken kring en investering eller process och det hindrar inte mål och helhets­perspektiv från att växa fram från det perspektivet.

Till syvende och sidst sköts den löpande uppföljningen bäst genom att få en tydlig verksamhetsanknytning och med hjälp av indikatorer som har koppling till myndigheternas övriga verksamhetsutveckling. Tänkbara indikatorer, i praktiken områden inom vilka indikatorer bör utvecklas inom respektive sektor, som presenterats i rapporten utgör ett första avstamp i en sådan process. Som avslutning på de tolv sektorsgenomgångar Tillväxtanalys har gjort, finns uppslag till  fortsatt arbete med indikatorer och även uppmuntran till dialog. Inom respektive sektor finns möjlighet för den som önskar att fördjupa sig i vilka tänkbara indikatorer som det går att arbeta vidare med. Att ge stöd och uppmuntran till en fördjupning och breddning av det arbete med indikatorutveckling som pågår och ett fortsatt samarbete och dialog mellan olika aktörer kring dessa frågor är viktiga och troligen nödvändiga inslag i  arbetet med att skapa ett underlag för en kontinuerlig uppföljning av IT-politiken.

Titel
Underlag för IT-politiska insatser – kartläggning av indikatorer

Serienummer
Rapport 2009:15

Diarienummer
2009/058

Ladda ner rapportenPDF