Publicerad 31 maj 2011

Utvecklingskraft i kommuner och regioner

– tillväxtarbete i flernivåstyrningens tidevarv

Tillväxtanalys fick i regleringsbrevet för år 2010 i uppdrag att analysera kommunernas och regionernas bidrag i det regionala tillväxtarbetet. Uppdraget formulerades enligt nedan:

”Tillväxtanalys ska analysera kommunernas och regionernas bidrag till det hållbara tillväxtarbetet. Kommuner och regioner står för en betydande del av de tillväxtinriktade insatserna. Det finns därför behov av att utveckla kunskap om hur olika regionala aktörer agerar inom tillväxtområdet, vilka resurser det handlar om samt hur aktörerna – statliga, regionala och kommunala – samverkar med varandra." 

I 2011 års regleringsbrev infördes ett tillägg som innebar att uppdraget också skulle ”beskriva hur regioner arbetar med att stärka sin internationella referensram för det regionala tillväxtarbetet”.

Tillväxtanalys har tolkat uppdraget som  att det finns ett behov av en långsiktig kunskapsuppbyggnad inom området. Med tanke på uppdragets omfattning har ambitionen varit att ta fram en översiktlig bild av hur kommunala och regionala aktörer arbetar med frågor kopplade till tillväxt. I en fortsatt  kunskapsuppbyggnad inom ämnet finns goda förutsättningar att göra fördjupningar inom olika områden. Förslag till fortsatta studier finns i slutet av sammanfattningen samt i kapitel 8 ”Slutsatser och kommentarer”.

Den svenska regionalpolitiken har under de senaste decennierna utvecklats från en centralt styrd politik med tydliga inslag av utjämning och lokaliseringspolitiska insatser, till en mer regionalt inriktad utvecklings- och tillväxtinriktad politik. Politiken omfattar numera också hela landet mot tidigare enbart vissa avgränsade geografiska områden. Under senare år har också ökade ansträngningar gjorts för att samordna insatserna inom de olika politikområdena. Dessa insatser har setts som ett viktigt instrument för att öka utfallet av den samlade politiken.

Insatserna inom politikområdet präglas numera av ett program­baserat arbetssätt där strategiska planer utarbetas och genomförs i partnerskap av regionens aktörer. Regionala och lokala behov och förutsättningar har därför fått ökat genomslag i program och insatser. Genom dessa förändringar har den regionala nivån getts större inflytande och ansvar.

Frågan om vad som skapar hållbar tillväxt är dock komplex. Förutom statliga och regionala insatser har kommunala insatser  och verksamheter, t.ex. inom ramen för kommunernas grunduppdrag också betydelse för lokal och regional tillväxt. En välskött kommunal ekonomi med välskötta verksamheter och ett gott näringslivsklimat påverkar både tilltro till kommunen och attraktivitet för boende och företagande. Detta har i sin tur betydelse för både in- och utflyttning, företagsetableringar och sysselsättning.

En verksamhet inom den kommunala kärnverksamheten som har stor betydelse ur ett tillväxtperspektiv är grund- och gymnasieskolan. Förutom att skolan har ett huvudansvar för elevernas inlärning i de olika ämnena, har också skolan en viktig roll när det gäller olika typer av attitydfrågor vilket på sikt  påverkar den kultur som etableras inom ett område. Det kan exempelvis  handla om attityder till företagande, den egna orten eller synen på det lokala näringslivet. I vidare bemärkelse kan det handla om individers (och företagares) inställning i olika etiska  frågor, exempelvis tolerans, öppenhet eller inställningen till inflyttare med måhända nya idéer från andra delar av Sverige eller andra länder.

En bild som framkommer från både kommunala och regionala företrädare är att det är svårt att peka ut en enskild faktor som den mest betydelsefulla för ett områdes tillväxt. Detsamma gäller också hämmande faktorer. Tvärtom anges ett batteri av faktorer som betydelsefulla eller hämmande för det egna områdets tillväxt och utveckling. Detta speglar komplexiteten i den regionala tillväxt­politiken, där det är svårt att hitta en eller ett fåtal nyckelfaktorer för lokal och regional tillväxt. Som en konsekvens av detta betonas alltmer vikten av att kommunerna och regionerna arbetar utifrån de specifika förutsättningar som råder i den aktuella kommunen eller regionen. Det finns ingen standardmodell som passar alla. En typ av åtgärd som fungerar i en kommun behöver inte fungera i en annan. Tvärtom pekar modern tillväxtforskning på att lokal och regional tillväxtpolitik måste anpassas efter de specifika förutsättningar som råder i den aktuella kommunen eller regionen. Således finns ingen ”quick fix” för en enskild kommun. Inte heller finns det garantier för att en åtgärd som har bra effekt i en kommun har det i en annan.

En hämmande faktor för lokal tillväxt som utmärker sig i enkätundersökningen till kommunala och regionala aktörer är alternativet ”svag politisk enighet i den egna kommunen”. Glesbygdskommunerna anger, till skillnad från tätortskommunerna, att detta är en av de mer hämmande faktorerna för kommunens utveckling. En möjlig slutsats av detta är att konflikter mellan enskilda förtroendevalda får större påverkan i mindre kommuner med färre förtroendevalda, jämfört med större kommuner som i regel har fler förtroendevalda samt större politiska församlingar. En annan möjlig tolkning skulle kunna vara att större kommuner generellt sett har en striktare gräns mellan den politiska nivån och tjänstemannaorganisationen. Ett sådant antagande skulle innebära att konflikter mellan förtroendevalda inte slår igenom i förvaltningsorganisationen på samma sätt som exempelvis i en mindre kommun.

En ständigt aktuell fråga handlar om kapitalförsörjning och i debatten omnämns då och då problem med bristande kapital­försörjning. I  en första övergripande bild som framkom inom denna undersökning signalerade såväl kommunala som regionala företrädare att de upplevde bristande kapitalförsörjning som en av de mer hämmande faktorerna för det egna områdets utveckling och tillväxt. Vid en fördjupad granskning framkom dock en mer nyanserad bild vilken inte ger stöd för att det finns ett reellt kapitalförsörjningsproblem. Däremot indikerar den fördjupade undersökningen att det finns problem med säkerheter för lån i glesbygdsområden, mestadels beroende  på låga fastighetsvärden. Det bedöms även föreligga en viss kunskapsbrist både hos företagarna avseende vilka finansieringsmöjligheter som finns, och hos bankerna i deras kunskaper om det lokala näringslivet.

Kommunala och regionala aktörer förefaller i hög grad ha en samsyn om vilka insatsområden som bör prioriteras inom det  regionala tillväxtarbetet. I stort sett ingen kommun eller region har angett att de anser sig vara oeniga  med regionen eller kommunerna om vilka insatsområden som bör prioriteras.

Samtidigt framkommer vid enskilda samtal med kommunala aktörer en mer splittrad bild. En preliminär slutsats är att det föreligger en skevhet i kunskaperna om systemet. Indikativt verkar de olika tillväxtprogrammen inte uppfattas som lika betydelsefulla i de mindre kommunerna som i de större. En förklaring skulle kunna vara bristande resurser, inte minst personellt. En effekt av detta skulle kunna vara att dessa kommuner har svårare att navigera i de olika programmen och därmed också svårare att använda sig av de ekonomiska resurser som finns till förfogande för programmens genomförande, inte minst genom strukturfonderna.

De regionala aktörerna bedriver ett omfattande samverkans- och projektarbete på den internationella scenen. Det bedrivs t.ex. ett omfattande arbete inom miljöområdet för ett mer hållbart samhälle. Arbetet bedrivs i olika projekt, men även t.ex. inom ramen för EU:s strategi för Östersjöregionen. 

Det internationella arbetet har utvecklats och växt kraftigt i omfattning och numera finns det i de flesta fall ett mer strategiskt tänkande som grund för arbetet och de mer konkreta projekten. De flesta regioner har en internationell strategi, riktlinjer, policys och/eller handlingsplaner för det internationella arbetet. Däremot tycks de regionala aktörerna inte arbeta aktivt med integrations- och mångfaldsfrågor inom ramen för det internationella arbetet. Detta indikerar att dessa frågor inte i tillräcklig omfattning ses som en resurs ur ett tillväxtperspektiv. Det tycks i många regioner finnas ett behov av att på ett tydligare sätt integrera arbetet med internationella frågor i övrig verksamhet. Genom ett mer strategiskt och genomtänkt arbete på hemmaplan, en bättre intern samordning och genom en bredare förankring inom de egna organisationerna skulle arbetet kunna bli effektivare.

I de nationella, regionala och kommunala  tillväxtstrategierna och planerna finns regelmässigt hållbarhetsaspekterna med. I praktisk mening är dock variationerna stora när det gäller att omsätta hållbarhetsmålen i praktisk handling. På den  lokala nivån arbetar många kommuner med ”moderniserade översiktsplaner” vilket bl.a. innebär att dessa utvecklas från att tidigare enbart reglera mark- och vattenanvändningen till att allt oftare omfatta kommunernas övergripande mål. De kommunala översiktsplanerna kan på så sätt utvecklas till kraftfulla verktyg inom vilket alla tre dimensionerna inom hållbar utveckling kan hanteras. Detta pekar antagligen på en stor potential. Genom att ytterligare utveckla den fysiska planeringen som ett verktyg  för hållbar tillväxt kan hållbarhetsfrågorna behandlas i ett tvärsektoriellt kommunalt och regionalt perspektiv.

En genomgång av viss tillgänglig litteratur ger vid handen att forskningsläget är relativt begränsat avseende vilken betydelse lokala och regionala aktörer har för tillväxt. En stor mängd fallstudier finns, däremot saknas i grova drag mer systematiska studier som analyserar samband mellan åtgärder och effekter på framförallt den lokala nivån. Det behövs därför mer forskning på området, dvs. att identifiera förklaringar till ekonomisk tillväxt i svenska kommuner.

Forskningen ger stöd för att tillit mellan företagare och organisationer samvarierar med tillväxt, dvs. hög grad av tillit mellan medborgare/företagare och organisationer samvarierar med hög tillväxttakt. Ur ett lokalt perspektiv är detta intressant då tillit är en faktor som den egna kommunen kan påverka. Ett viktigt redskap för en kommun som vill arbeta med att skapa förtroenden/tillit är  att verka för hög kvalitet inom kommunens kärnuppdrag. Generellt sett handlar det om förmågan att hantera verksamheten på ett korrekt, effektivt och rättssäkert sätt. Det bör tilläggas att tillit är en faktor som tar lång tid att bygga upp, samtidigt som den kan försämras på väsentligt kortare tid. ”Skandaler” och ”affärer” på lokal nivå har nedbrytande effekt på såväl den mellanmänskliga tilliten som medborgarnas förtroende för de styrande.

Att det finns skillnader i utveckling och tillväxt i olika kommuner är ett välkänt faktum, men att hitta orsakerna till vad det beror på  är mer komplex. Få företag skulle låta skattesubventioner eller andra former av ekonomiskt stöd enskilt ligga till grund för lokaliserings­beslut eller andra övergripande strategier. Däremot visar forskning att företag sätter stort pris på en väl fungerande, icke-byråkratisk och opartisk kommunal förvaltning. Detta skulle kunna beskrivas i termer av den lokala förvaltningens attityd till näringslivet, något som ofta lyfts fram som en viktig faktor för lokal och regional tillväxt.

Som tidigare nämnts är avsikten med denna rapport att skapa en bred, snarare än djup, kunskapsplattform i frågor om kommuner och regioner i det regionala tillväxtarbetet. Med anledning av det material som redovisas i rapporten kan vi identifiera ett antal möjliga fördjupningsområden.

Ett resultat av denna studie är att det förefaller finnas behov av ytterligare forskning för att studera samband mellan tillväxtpolitiska insatser och resultat framförallt på den lokala nivån. Inom detta uppdrag har vissa preliminära resultat redovisats som pekar på svaga statistiska samband mellan enskilda faktorer som den lokala nivån själv kan påverka och tillväxt. Det bör därför vara intressant att gå vidare i dessa ansatser och studera hur ”effektiva och kontext­anpassade kombinationer/insatspaket” samvarierar med hållbar tillväxt.

Utifrån de verktyg som den  lokala nivån har till förfogande är kanske det kommunala planmonopolet det mest kraftfulla. Samtidigt förefaller den fysiska planeringen i vissa fall inte vara helt integrerad med andra utvecklings- och tillväxtinsatser, eller med ambitionen att ställa om i riktning mot en hållbar utveckling. Detta skulle kunna motivera studier som belyser betydelsen av den fysiska planeringen som ett verktyg för lokal tillväxt och hållbar utveckling. I detta sammanhang bedöms de kommunala översiktsplanerna kunna utgöra ett viktigt verktyg.

Avsikten med denna rapport är att upparbeta en kunskapsplattform om de kommunala och regionala aktörernas arbete inom den regionala tillväxtpolitiken. Rapporten pekar på att dessa aktörer står för en betydande del av  de tillväxtinriktade insatserna. Tillväxtanalys bedömer därför att det finns skäl  att fortsätta att utveckla kunskap  om Sveriges ”institutionella kapacitet”, det vill säga förmågan att utveckla och genomföra politik. Denna kunskap kan tjäna som ett av flera  underlag för att utveckla den svenska sektorssamordningen och flernivåstyrningen  och därigenom, enligt OECD:s Territorial Review, ytterligare bidra till att effektivisera tillväxtpolitiken.

En viktig tillväxt- och utvecklingsfråga är  tillgången på arbetskraft. Redan nu märks svårigheter i vissa områden att rekrytera personal, såväl inom näringslivet som inom den offentliga sektorn. Dessa svårigheter förväntas öka under de kommande åren. Samtidigt finns indikationer på att den lokala nivån upplever att det finns brister i systemen för att fånga upp de lediga platserna. Detta skulle motivera en granskning av om lediga platser inte utannonseras och, i sådana fall, vilka  orsakerna kan vara, samt att bedöma i vilken omfattning det i sådana fall förekommer.

I denna studie har en översiktlig undersökning gjorts om  regionernas internationella arbete. Tillväxtanalys bedömer att det finns skäl att fördjupa denna studie något, för att få en djupare bild av hur det internationella  arbetet bedrivs; erfarenheter, möjligheter och hinder.

Titel
Utvecklingskraft i kommuner och regioner – tillväxtarbete i flernivåstyrningens tidevarv

Serienummer
Rapport 2011:01

Diarienummer
Dnr 2010/016

Ladda ner rapportenPDF