Publicerad 03 maj 2012

Beräkningsstöd för konsekvensutredningar i samband med regelgivning

– När bör konsekvensutredningar genomföras och vad ska de innehålla?

Studier visar att de samhällsekonomiska effekterna av regler är betydande. Regelbördan påverkar konkurrens­trycket, näringslivs­dynamik­en, resursallokeringen, produktivitets­tillväxten och därmed den ekonomiska tillväxten. De indirekta och sekundära effekterna av regleringar är ansenliga och underskattade. Mycket står därför att vinna genom en effektiv regleringsprocess.

Motiv för regleringar och mekanismer för reglers tillkomst

Vissa typer av regler är av central betydelse för att ett samhälle ska fungera och är avgörande för ekonomisk utveckling och välfärd. Dessa grundläggande regler betraktas som ”spelets regler” och omfattar allt från formell lagstiftning och regleringar till mera informella institutioner såsom sociala normer. Dessa institutioner och regler påverkar hur incitamentsstrukturen ser ut i ett samhälle och styr därmed människors och företags beteenden. Grund­läggande institutioner såsom den privata äganderätten eller skydd av ekonomiska friheter, som kontrakts- och näringsfrihet, är exempel på spelregler som är avgörande för ett välfungerande samhälle. Dessa institutioner kan sägas vara effektiva, såtillvida att det skapar stora samhällsekonomiska fördelar till förhållandevis låga kostnader.

Det finns därutöver fyra former av marknadsmiss­lyckanden som kan motivera ingrepp i form av regleringar. Dessa är kollektiva nyttigheter, externa effekter, naturliga monopol (ofullständig konkurrens) samt informationsasymmetrier. När något av dessa marknadsmisslyckanden uppstår kommer inte en ekonomi automatiskt leda till samhällsekonomiskt effektivt utfall. Regleringar kan då vara motiverade i syfte att korrigera dessa marknadsmiss­lyckanden och därmed leda till välfärdsvinster. Alternativt finns socialt motiverade regleringar som avser att uppnå ett fördelnings­politiskt eller socialt mål. Ofta genomförs regleringar i syfte att uppnå en mix av såväl effektivitets- som fördelnings­politiska mål.

Det finns dock många regler där det inte är entydigt huruvida den samhällsekonomiska nettonyttan är positiv eller negativ. Det finns en omfattande forskning om orsakerna till att det ur effektivitets­synpunkt finns tveksamma regler. Mest känd är public choice-skolans analys av s.k. politiska misslyckanden. Utifrån detta perspektiv präglas den politiska processen i betydande utsträckning av inflytande från särintressen och kortsiktighet, vilket blockerar effektiva regler och istället leder till överreglering. Ett av de mest kända bidragen är George Stiglers s.k. capture-teori, som visar att företag och organisationer ofta lyckas ”fånga” eller överta inflytandet över regleringsmyndigheterna eller andra offentliga organ och få dessa att inskränka konkurrensen eller på andra sätt gynna företaget eller organisationen i fråga. Utifrån detta perspektiv kommer således såväl efterfrågan som utbudet av regleringar att vara högre än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Dessutom kan införda regleringar inte förväntas vara effektiva. Olika intressen kan förväntas tillskansa sig olika typer av privilegier (s.k. rent-seeking) genom att efterfråga regleringar.

En annan förklaringsansats till regelbördans uppkomst finns hos den s.k. österrikiska skolan. Här är utgångspunkten istället att varje reglering i sig är välmenande och kanske motiverad, men att dessa ingrepp i marknaders funktionssätt, utöver spelets regler som nämnts ovan, mer eller mindre oavsiktligt skapar snedvridningar och problem. Dessa motiverar i sin tur nya ingrepp.

Betydelsen av konsekvensutredningar

För att förbättra och effektivisera regelgivningen bör fokus vara på de totala samhällsekonomiska konsekvenserna som följer av en reglering och sedan väga dessa mot den totala samhällsnyttan. Nyckeln till att framgångsrikt lyckas med detta ligger i arbete med konsekvensutredningar. En nödvändig förutsättning för effektivare regler är med andra ord högkvalitativa konsekvensutredningar som är förankrade i ekonomiska teorier och metoder. Inget system eller förfaringssätt kan kompensera för en bristfällig konsekvens­utredning. Utan en sådan går det inte att ta fram fullgoda besluts­underlag.

Denna studie har utgått från den svenska förordningen om konsekvensutredning och haft en tydlig omvärlds­orientering. Sannolikt har USA och Kanada kommit längst i sitt arbete att göra regleringsprocessen så samhällsekonomiskt effektiv som möjligt. Dessa länders system för regelutvärdering har därför studerats särskilt och använts som underlag. Vi har velat ge en generisk struktur för innehållet i en konsekvensutredning. Såväl andra länder som svenska myndigheter har riktlinjer som till stora delar följer denna struktur.

Problemidentifiering och beskrivning

Det första steget i en konsekvensutredning är att identifiera och beskriva problemet. Detta steg är även det viktigaste då problem­identifieringen och definitionen av vad som avses vara problemet är avgörande för hela processen. Många länder ställer explicita krav på att problemidentifieringen skall vara förankrad i bästa tillgängliga vetenskapliga (evidensbaserat) underlag och data. Problemidenti­fieringen är viktig just för att den sätter gränser för vad som skall tas i beaktande när ett regelförslag analyseras och i synnerhet vilka för- respektive nackdelar som skall ligga i fokus.

Målformulering och syfte

När problemet är identifierat och behovet av reglering är klarlagt är det andra steget att sätta upp mål och tydligt förklara syftet med regleringen. Utan tydlig målformu­lering är det svårt att i nästa steg väga fördelar och nackdelar mot varandra. En tydlig målformulering är även nödvändig för att det skall vara möjligt att följa upp och utvärdera effekterna av en reglering. I den mån det är möjligt bör målen vara kvantifierade. Om detta inte är möjligt är ett minimum­krav att de formuleras på ett sätt som i varje fall möjliggör uppföljning och utvärdering.

Både problembeskrivning och målformulering är centrala för att kunna genomföra en fullgod konsekvensutredning. Det  är t.ex. nödvändigt för att uppnå tydlighet i vilka effekter som kan anses vara direkta och vilka som är sidoeffekter. Tydlighet på denna punkt är bl.a. nödvändig för att garantera att problem och mål håller samman. Om så inte är fallet finns det en risk att i de situationer då det råder tveksamhet kring om för- eller nackdelarna överväger att sidoeffekter, som inte ingår i problem eller målformuleringen, används för att motivera regleringen.

I samband med problem och målformuleringen måste en preliminär ambitionsnivå på konsekvensutredningen avgöras. Först efter detta steg påbörjas själva analysen. Att strukturera konsekvensanalys­arbetet på detta sätt ser vi som en pragmatisk utvärderingsmetodik. En möjlig ansats är att genomföra tre olika nivåer av analyser; små konsekvenser, medelstora konsekvenser och omfattande konsekvenser. Kanada har valt att använda sig av ett sådant system. Ett sådant system skulle vara praktiskt så till vida att det kan anpassas till den svenska modellen för regelgivning. En enklare  form av konsekvensanalys kan då t.ex. utföras av handläggare på en myndighet. Medel­nivån av analyser kan genomföras på myndighets/verks­nivå och den mest omfattande analysen kan genomföras på nationell nivå. Det flesta föreskrifter skulle sannolikt därför endast analyseras på myndighetsnivå.

För att operationalisera ett sådant system blir det nödvändigt att använda sig av någon form av system som gör det möjligt för handläggare att genomföra en initial analys. Den sannolikt mest framkomliga vägen är med hjälp av s.k. multikriterium analyser (MKA). I MKA-analyser identifieras ett antal kriterier som anses relevanta för att uppnå ett vist mål. Med detta som stöd kan en handläggare bedöma regleringsalternativ utifrån dessa kriterier. Enkelt utryckt kan MKA-analyser ses som en filtreringsmekanism för att avgöra när en mera omfattande analys behöver göras.

Noll-alternativet

Det tredje steget i analysen är att beskriva noll-alternativet (referensalternativet, eng. baseline), d.v.s. en beskrivning av situationen och hur den kommer utvecklas om inget görs. Observera att noll-alternativet inte nödvändigtvis beskriver dagsläget, utan vad som sker om inget görs. Ett miljöproblem kan t.ex. både öka eller minska över tiden utan att reglerade myndigheter gör något. Om noll-alternativet inte är tydligt formulerat finns det en risk att regleringar som avser att åtgärda ett problem idag blir otidsenliga, och i värsta fall samhällsekonomiskt betungande.

Åtgärdsalternativ

Det fjärde steget i analysen att identifiera samtliga realistiska alternativ för att åtgärda problemet och uppnå målsättningen. I samband med detta bör även kausalsambandet mellan de olika åtgärdsalternativen och problemet beskrivas. I Kanada ställs krav på att såväl regleringsalternativ som icke-regleringsalternativ skall identifieras. Det yttersta syftet med detta är att välja det alternativ som genererar den största samhällsekonomiska nettonyttan.

Konsekvenser

Efter att åtgärdsalternativen är identifierade återstår att genomföra själva konsekvensanalysen, d.v.s. identifiera och kvantifiera de olika konsekvenserna för respektive alternativ. Det är nödvändigt att beakta alla konsekvenser, vilka kan omfatta allt från administrativa och företagsekonomiska kostnader till miljö, sociala och fördelnings­politiska konsekvenser. Det vill säga de samhällsekonomiska effekterna skall identifieras. Lämpligen omfattar detta ett resonemang kring vilka marknader som berörs och vilka de fördelningspolitiska effekterna blir. Från ett ekonomiskt analys­perspektiv är det med andra ord lämpligt att marknader identifieras och ett resonemang förs kring hur de olika åtgärderna kan komma att spilla över till andra marknader och ha sekundära effekter. Vidare bör det betonas att samtliga marknadsingrepp som avser att åtgärda ett marknadsmisslyckande kommer per automatik även att få fördelningseffekter, och vice versa. Detta är viktigt att medvetet ta med i beräkningen då det kan finnas mer eller mindre effektiva sätta att uppnå såväl fördelningspolitiska mål som ekonomiskpolitiska mål.

I detta skede av konsekvensutredningen bör således en kostnadsnyttokalkyl upprättas. Beroende på ambitionsnivå kan denna analys sträcka sig från en enkel tabell med kvalitativa kostnader och intäkter till mera sofistikerade analyser med monetära värden på de samhällsekonomiska effekterna och analys av de indirekta och sekundära effekterna. För mindre omfattande regleringar kanske det räcker med en kvalitativ konsekvensanalys av varför regleringen är önskvärd och vad konsekvenserna blir. Bedöms regleringen ha mera omfattande konsekvenser är det rimligt att kräva en mera kvantitativ analys. Är det fråga om ansenliga konsekvenser krävs mycket omfattande analyser och antagligen nationellt samlade resurser för att utföra dessa.

Vidare bör vikten av likartade antaganden poängteras. Om olika myndigheter använder olika antaganden avseende exempelvis diskonteringsränta eller det uppskattade värdet av ett mänskligt liv kan det leda till felprioriteringar.  Från den teoretiska analysen kan det visas att det leder till samhällsekonomisk ineffektivitet och välfärdsförluster. I detta skede ingår också att göra en risk- och känslighetsanalys av gjorda antaganden. 

Utvärderingsmetodik och i synnerhet kostnadsnyttokalkyler baserar sig på ett stort batteri av olika ekonomiska metoder, tekniker och ackumulerade faktiska värden på diverse komponenter. För att framgångsrikt använda sig av denna kunskapspool krävs erfarenhet och relevant utbildning. Man bör därför ha respekt för svårigheterna att göra denna typ av analyser samtidigt som det måste finnas ett visst utrymme för pragmatism, dvs. att göra så gott det går men med en systematisk ansats.

Det fortsatta arbetet med regelförenkling kan med fördel även innebära utarbetande av s.k. grönböcker eller guidelines. Ett annat område kan vara att erbjuda kompetensutveckling och kurser för berörda personer och att bygga upp nationellt samlade resurser. Slutligen bör betonas vikten av fler ex post utvärderingar då sådana dels ger information om regleringen fortfarande är ändamålsenligt utformad och haft avsedd effekt, dels utgör en informationskälla för kommande ex ante utvärderingar av förslag till nya regleringar.

Titel
Beräkningsstöd för konsekvensutredningar i samband med regelgivning – När bör konsekvensutredningar genomföras och vad ska de innehålla?

Serienummer
Rapport 2012:03

Diarienummer
2011/049

Ladda ner rapportenPDF