Publicerad 28 februari 2013

Kommunal översikts­planering och regionala utvecklingsprogram

– Hinder och utvecklingsmöjligheter

Utifrån uppdraget handlar denna rapport om möjligheter och svårigheter att använda fysisk planering som verktyg för lokalt- och regionalt tillväxtarbete. En särskild viktig aspekt har varit att analysera möjligheter och hinder för att öka integrationen mellan kommunala översikts­planer (ÖP) och regionala utvecklingsprogram (RUP).

Den fysiska planeringen har en central roll för att säkra förutsättningar för näringsverksamhet genom att skapa stabila och rättsliga grunder för den markanvändning som näringen kräver. Planeringen har också en viktig funktion när det gäller att skapa förutsättningar för attraktiva boendemiljöer. Kvaliteten på boende är en viktig faktor när människor väljer boendeort. Därför är attraktiva boendemiljöer betydelsefulla även ur näringslivets synpunkt, inte minst när det gäller möjligheterna att kunna rekrytera och behålla personal.

Rapporten innehåller fallbeskrivningar från tre regioner, Skåne, Östergötland och Dalarna. En gemensam nämnare för dessa tre regioner är att de haft, och har, ambitioner att knyta de kommunala översiktsplanerna närmare de regionala utvecklingsprogrammen. Iakttagelser från de tre fallbeskrivningarna visar bl.a. att utfallet av arbetet är starkt beroende på om ett tydligt mervärde kan visas för de inblandade aktörerna. I fallet Skåne har det exempelvis varit enklare för de inblandade kommunerna att se nyttan med att på sikt binda ihop hela Skåne till en gemensam arbetsmarknad, medan det i Dalarna varit svårare. Fallstudierna från Dalarna och Östergötland illustrerar att ett ökat mellankommunalt samarbete kan börja i ett mindre format. Så har varit fallet i Östergötland där Linköping-Norrköping har en gemensam översiktsplan, och där det nu förefaller finnas intresse för omkringliggande kommuner att öka samarbetet. Falun-Borlänge är också på väg att utarbeta en gemensam översiktsplan. På så sätt kan vissa kommuner gå före i en utveckling som sedan kan omfatta fler kommuner. En generell erfarenhet är att processen är viktig. Ett allmänt intryck från de tre fallstudierna indikerar dock ett tämligen svalt intresse för frågan om att integrera de regionala utvecklingsprogrammen närmare de kommunala översiktsplanerna, möjligen med undantag av Skåne.

Resultaten från fallstudierna leder oss också in på frågan om de skilda förutsättningar som råder i Sveriges kommuner och regioner. För en relativt tätbefolkad expansiv region, som exempelvis Skåne, råder sannolikt bättre förutsättningar för att integrera den regionala och kommunala planeringen jämfört med mer glesbebyggda områden, som exempelvis Dalarna.

Rapporten innehåller även tre fallbeskrivningar från den kommunala nivån: Kiruna, Örnsköldsvik och Norra Bohuslän. Samtliga kommunala fallbeskrivningar beskriver initiativ för att öka samarbetet mellan det kommunala tillväxt- och utvecklingsarbetet med den fysiska planeringen. I Kirunas fall är motiven uppenbara eftersom Kiruna står inför en stadsomvandling. Det gäller då att planera hur den nya staden ska utformas. Kommunen har därför satt igång ett omfattande arbete där öppenhet och delaktighet har varit ledstjärnan. På ett övergripande plan handlar det om att använda stadsomvandlingen som ett verktyg/hävstång för att stimulera en positiv utveckling i kommunen. I Örnsköldsviks fall har kommunen under många år arbetat för att stärka integrationen mellan den fysiska planeringen och kommunens övriga tillväxt- och utvecklingsarbete. Detta har bl.a. resulterat i att kommunen tidigt organiserade sig i en gemensam ”Tillväxtenhet” inom vilken både fysisk planering och kommunens övriga tillväxtarbete bedrivs. För de fem kommuner som ingår i samarbetet Norra Bohuslän har behov av ökad mellankommunal planering identifierats. På ett övergripande plan anser kommunerna att de blir starkare genom ett närmare samarbete i planeringsfrågorna. Här handlar det inte minst om inriktningar för att hitta en bra balans mellan å ena sidan bevarandeaspekter gällande de unika natur- och kulturvärden som finns inom området, och å andra sidan näringslivets och besöksnäringens utvecklingsambitioner.

För att sätta in det svenska plansystemet i ett jämförande perspektiv finns också systembeskrivningar från andra länders plansystem beskrivna i rapporten. Här är de norska och finska systemen särskilt intressanta ur ett svenskt perspektiv, eftersom länderna har stora likheter såväl geografiskt/strukturellt som i samhällsuppbyggnad. Länderbeskrivningen omfattar även nedslag i Brasilien och USA.

Behov av gemensamma processer mellan den regionala och kommunala nivån

Tillväxtanalys anser att det finns ett behov av att öka samordningen mellan lokala och regionala tillväxtfrågor och fysisk planering, liksom stärkta samarbeten mellan den kommunala och regionala nivån.

Ett nödvändigt steg är därför att utveckla ett system som möjliggör planering som bättre speglar funktionella regioner. För att utveckla ett sådant system bedömer Tillväxtanalys att det behöver göras förbättringar på olika nivåer:

  • På den kommunala nivån finns ett behov av ökad integrering av tillväxt/utvecklingsarbetet och den fysiska planeringen. Här skulle eventuellt inspiration kunna hämtas från det norska systemet, särskilt vad gäller kommunplanen. Exemplet Örnsköldsvik belyser här hur en svensk kommun arbetat för att integrera de båda perspektiven.
  • På den mellankommunala nivån finns ett behov av att ytterligare stärka mellankommunala perspektiv i den fysiska planeringen. Här kan Skåne tjäna som exempel där regionen arbetar med en regional strukturbild för hela regionen, samtidigt som vissa mellankommunala frågor hanteras inom fyra mellankommunala konstellationer under den administrativa regionnivån. Även exemplet från Norra Bohuslän belyser nyttan av ökat mellankommunalt samarbete. I fallbeskrivningen från Dalarna framträder också en bild av att de tidigare ambitionerna att knyta samtliga kommuner närmare Dalarnas utvecklingsprogram tonats ned till förmån för ökade mellankommunala samarbeten i olika kommunkonstellationer, exempelvis Falun-Borlänge.
  • På den regionala nivån finns ett behov av att hitta verktyg för att arbeta mer med rumsliga överväganden som en del i RUP. Även här kan Skåne tjäna som exempel med deras strukturbild Skåne, där vissa huvudlinjer skissas för regionens framtida utveckling. Det kan tilläggas att den regionala nivån i både Finland och Norge har formellt ansvar och befogenhet att arbeta med regional planläggning. Om ett liknande system önskas införas i Sverige, krävs ändringar i lagstiftningen.
  • Slutligen, och inte minst viktigt, finns ett behov av att utveckla sambanden mellan nivåerna. Det behövs en arena där nationella, regionala och kommunala tillväxtfrågorfrågor kan behandlas. Det behövs också utvecklade processer för hur frågorna bäst kan behandlas.

Ett annat sätt att uttrycka utvecklingsbehoven är att säga att det finns ett behov av att balansera de kommunala och regionala aktörernas styrkeområden. De regionala aktörerna har en tydlig roll och kompetens avseende regionalekonomiska frågor. Däremot har regionerna en svagare roll, och svagare kompetens, när det gäller fysisk planering. De kommunala aktörerna har en central roll avseende den fysiska planeringen. Däremot är rollen avseende tillväxtfrågor inte lika framträdande. Detta skulle tala för att aktörernas roller och kompetens skulle behöva balanseras genom att stärka den regionala rollen och kompetensen avseende fysisk planering och den kommunala rollen/kompetensen avseende regionalekonomiska frågor.

Idealt vore om den regionala tillväxt-/utvecklingspolitiken i högre grad kunde formas genom en dialog mellan kommunföreträdare och regionföreträdare. Ett utvecklat system för översiktsplanering (ÖP) och regionala utvecklingsprogram (RUP) skulle kunna ha förutsättningar att bli en strategisk arena för förhandlingar och samspel mellan staten och regioner/kommuner.

Förslag

Rapporten skissar på möjliga förslag om regeringen önskar stimulera ökad integration mellan fysisk planering och lokalt- och regionalt tillväxtarbete, samt mellan den kommunala och regionala nivån.

De skisserade förslagen är kategoriserade utifrån den offentliga maktens styrmöjligheter i tre grundläggande redskap: information, ekonomiska styrmedel samt reglering.

Information Uppdrag till myndigheter som idag har ansvar inom plansystemet

Regeringen kan ge länsstyrelserna ett uppdrag att, inom sitt befintliga uppdrag enligt Plan- och bygglagen, öka fokus på hur det regionala tillväxtarbetet behandlas i kommunernas översiktsplaner. Särskilt i frågor som har mellankommunala samband.

Ökat krav på samråd

Enligt det nuvarande systemet ska kommunerna aktualitetspröva ÖP minst en gång under mandatperioden. Kommunen ska i samband med upprättande av förslag till översiktsplan, eller ändring i planen, samråda med länsstyrelsen samt med de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Som visas i rapporten har det dock varit svårt att få igång en levande process kopplad till ÖP och RUP.

Ett sätt att stärka processen vore att lägga större vikt vid samrådsmomentet mellan kommunen och den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Samrådet kan då innehålla överväganden om det tillkommit nya förutsättningar, inte minst avseende aspekter som påverkar regionens eller kommunens utveckling. En sådan ny förutsättning skulle exempelvis vara att regionen är i färd med att utarbeta en ny eller reviderad RUP, där nya eller ändrade inriktningar övervägs. Det skulle också kunna handla om omvärldshändelser som medför behov av nya eller ändrade planer och program.

Kompetensutveckling riktad till kommunal och regional nivå

Rapporten pekar på ett kompetensutvecklingsbehov hos kommunala och regionala aktörer. Rapporten pekar även på att det finns ett behov av att öka kunskapsutbytet mellan de olika kompetensområdena fysisk planering och regionalekonomiska tillväxtfrågor. Ett sätt att göra det är att ta ett nationellt initiativ till kompetensutveckling där de olika disciplinerna deltar.

Ekonomiska styrmedel

En strävan om att stärka kopplingarna mellan RUP och ÖP kan hindras av resursskäl. Vissa kommuner, särskilt mindre, vittnar om resursbrist. Ett sätt att hantera det på vore att överväga någon form av stöd riktat till kommunerna för att stärka deras kapacitet i planfrågor. Stödet kan vara generellt där alla kommuner kan söka, eller riktas till mindre kommuner.

Ett sätt vore att det öppnades för kommuner att söka ekonomiskt stöd, på ca 50 procent av den planerade insatsen under en viss tidsperiod. Stödet skulle kunna hanteras av lämplig nationell myndighet, förslagsvis Boverket i samverkan med Tillväxtverket. Stödet skulle med fördel kunna ingå i ett nationellt utvecklingsprogram med fokus på tillväxtinriktad fysisk planering.

Reglering

En ytterligare möjlighet är att överväga justeringar i förordningstext för att på så sätt stimulera ökad integration mellan fysisk planering och lokalt och regionalt tillväxtperspektiv, samt mellan den kommunala och regionala nivån.

En sådan justering skulle kunna handla om att i PBL, och Förordning om regionalt tillväxtarbete, reglera att de kommunala översiktsplanerna och de regionala utvecklingsprogrammen ska arbetas fram under samma tidsperiod.

En annan tänkbar justering skulle kunna vara att reglera att den kommunala översiktsplanen ska innehålla en obligatorisk kommunutvecklingsdel. Ett sätt vore att arbeta fram ett sådant samlat dokument inom ramen för ÖP arbetet, efter inspiration från det norska systemet.

Slutligen skulle det kunna övervägas att ge de regionala aktörerna, som har det regionala tillväxtansvaret, befogenhet att i samråd med kommunerna bestämma vilket behov av regionala eller delregionala planer som kan identifieras under mandatperioden. Planerna skulle sedan arbetas fram av de deltagande kommunerna i samverkan med den regionala aktören. Även i detta fall är det sannolikt att ett sådant förslag behöver åtföljas av någon form av resurs- och kompetensförstärkning riktad till den regionala nivån.

Titel
Kommunal översikts­planering och regionala utvecklingsprogram – Hinder och utvecklingsmöjligheter

Serienummer
Rapport 2013:01

Diarienummer
2012/013

Ladda ner rapportenPDF