Publicerad 19 december 2013

En lärande innovationspolitik

– ett ramverk för innovationspolitiska utvärderingar och analyser

I den här rapporten föreslår Tillväxtanalys en analys- och utvärderingsmodell som kan stödja implementeringen av regeringens innovations­strategi. Modellen tar sin utgångspunkt i OECD:s ramverk för policymix.

Under 2011 genomförde Tillväxtanalys studien The Performance and Challenges of the Swedish National Innovation System som ett underlag för den utvärdering av svensk inno­vationspolitik som genomfördes av OECD och som publicerades i november 2012. I november 2012 publicerades även regeringens innovations­strategi.

Syftet med föreliggande rapport är att sammanfatta hur Tillväxtanalys har valt att hantera de två deluppdrag som formulerades i 2012 års regleringsbrev, nämligen att med utgångs­punkt från innovationsstrategin och bakgrundsstudien:

  • utveckla en ram för innovationspolitiska analyser och utvärderingar
  • vidareutveckla arbetet kring slutsatserna i rapporten The Performance and Challenges of the Swedish National Innovation System.

Den forsknings- och innovationspolitik som har utformats i Sverige under det senaste år­tiondet har på olika sätt syftat till att komma tillrätta med bristerna i innovationssystemet, exempelvis samverkan mellan forskning och näringsliv. Detta har inneburit att en komplex flora av åtgärder och instrument har vuxit fram. Fokus har ofta legat på introduktion av enskilda åtgärder och instrument, utan att se hur hela systemet kan komma att påverkas. De enskilda instrumenten har heller inte alltid utvärderats på ett vetenskapligt sätt och inef­fektiva instrument har haft en tendens att leva kvar, trots evidens om låg effektivitet. Båda dessa observationer ställer frågor kring policylärande och forsknings- och innovations­politikens policyinstrumentmix på sin spets, vilket utgör huvudtemat i rapporten.

Den svenska innovationspolitiska mixen har analyserats vid flera tillfällen. Resultaten visar bland annat på en otillräcklig samordning mellan de myndigheter som ger innovationsstöd, vilket medför en bristfällig koordinering mellan de statliga stödinstrumenten. Då det stat­liga stödet inte har samordnats blir även helhetsbilden fragmenterad och det nationella innovationssystemet anses inte fungera optimalt, enligt bland annat OECD:s utvärdering.

Förslag på innovationspolitiskt ramverk

Tillväxtanalys föreslår ett ramverk för att beskriva hur de existerande stöden fungerar och för att exemplifiera hur de politiska intentionerna kan vägleda de aktörer som ska utforma och implementera den svenska innovationspolitiken. Den föreslagna ramen ska därför ses som en plattform för att på ett systematiskt sätt identifiera analys- och utvecklingsbehov för innovationspolitiken och bidra till bättre samordning med de verkställande aktörerna. Ramverket bygger på OECD:s begrepp som levererades i OECD:s utvärdering i november 2012. Genom att använda OECD:s begrepp kan Tillväxtanalys bidra till att utveckla den kunskapsbas som utvecklats i OECD:s genomlysning. För att bli mer användbart för just svenska förhållanden föreslås ett ramverk som består av fyra delar:

  • diagnostik
  • innovationspolicy
  • kartlägga policyinstrumentmixen
  • följa utvecklingen och skapa ett lärande

Anledningen till att dessa fyra delar har valts är att OECD:s genomlysning visar att det är inom dessa områden som det svenska innovationssystemet behöver utvecklas.

Fortsatt lärande med stöd i policyinstrumentmixen

En av underlagsrapporterna om den svenska policyinstrument­mixen stödjer det som har framkommit i både Europeiska kommissionens samt OECD:s genomlysning¹ Många inno­vationspolitiska aktörer har ofta flera mindre och överlappande instrument. Ett område där stöden överlappar varandra är SME-stöd. Ett annat område där de undersökta organisation­erna har flera stöd, är stora FoI-relaterade samarbetsprojekt. OECD:s genomlysning beto­nar att det är problematiskt med flera parallella satsningar eftersom detta minskar möjlig­heten att kraftsamla och skapa en kritisk massa.

Syftet med kartläggningen av den svenska policyinstrumentmixen är att inleda en diskus­sion som kan användas för att:

  • bidra till bättre koordinering hos de statliga aktörer som ger innovationsstöd för att undvika överlappning eller identifiera områden som inte täcks eller har tillräcklig kri­tisk massa
  • öka transparensen i hur det statliga stödet delas ut till bidragsmottagarna
  • ge vägledning i hur existerande policyinstrument kan förändras för att bättre spegla nya politiska prioriteringar
  • ge vägledning i hur nya instrument som lanseras kan komplettera, eller i alla fall inte störa, den existerande policyinstrumentmixen
  • låta utvärderingar av existerande policyinstrument påverka utformningen av kom­mande insatser
  • förbättra rapporteringen från de undersökta organisationerna för att undvika att det statliga stödet till innovation räknas flera gånger

Fortsatt lärandet utifrån diagnostiken

Trots att Sverige är ledande i internationella rankinglistor, krävs insatser för att förbättra innovationsresultaten på både nationell och regional nivå. Syftet med en systematisk dia­gnostik är att analysera vilka delar i innovationssystemet som fungerar bra respektive då­ligt. Denna kunskap kan sedan användas för att belysa de andra delarna i det innovations­politiska ramverket och förbättra effektiviteten i innovationssystemet genom att visa var insatserna behöver göras inom ramen för innovationsstrategin.

Mot denna bakgrund genomfördes fyra olika delstudier. Tabellen beskriver vilken typ av resultat som har framkommit och implikationerna för det innovations­politiska lärandet.

Namn på diagnostikstudieResultat Hur kunskapen kan användas för att skapa lärande i det innovationspolitiska ramverket
Metastudie av några av Vinnovas effektutvärderingarEmpirin visar att utvärderingarna fokuserar på att beskriva resultaten från genomförda program snarare än att mäta effekter mot en tydlig kontrafaktisk norm. Vid utformningen av svensk innovationspolicy bör oberoende utvärderingar övervägas för att säkerställa att politiken implementeras på bästa sätt.                
Snabbväxande företagResultatet tyder på att snabbväxande företag inte fångas i innovationsstatistiken.Det behövs mer kunskap om hur viktiga dessa företag verkligen är för svensk tillväxt för att kunna påverka utformningen av innovationspolitiken, dvs. det behövs mer diagnostik.                
Mäta designInom ramen för ett EU-samarbete har Tillväxtanalys gett rekommendationer på hur design kan mätas bättre.Förslag på hur design kan mätas bättre har inkorporerats i indikatorutvecklingen vid Europeiska kommissionen, samt i OECD:s arbete med att revidera Frascati-manualen. Diagnostikprocessen fortsätter på internationell nivå.                
Nordiska universitet i jakt på världsklassTillväxtanalys rapport visar att universitetsledningens ställning är tydligare på Aarhus universitet än på Göteborgs universitet där resurserna kontrolleras på institutionsnivå.Universiteten får en allt mer framträdande roll i innovationspolitiken som utbildnings- och forskningsnoder, vilket kräver en ökad koordinering mellan innovations- och forskningspolitik.                

Tillväxtanalys roll i det framtida arbetet

Den analysram som föreslås i denna rapport och de nya studier som har utförts inom ramen för regeringsuppdraget, pekar på fördelarna av ett fortlöpande lärande med fokus på att bygga upp kompetens och färdigheter i såväl utformningen av den svenska innovations­politiken och implementeringen av innovationsstrategin som i utformningen av policy­instrumentmixen. Lärandet omfattar både en anpassning och ett kompetensbyggande för att förbättra effektiviteten i det svenska innovationssystemet. När det inte finns något enkelt facit på vad som är en optimal utformning blir förmågan till lärande, kopplad till styrning, viktiga inslag i den innovationspolitiska utvecklingen.

En svårighet för en lärande innovationspolitik är Sveriges unika sätt att organisera hur policy formuleras. Den svenska regeringsstrukturen baseras på en tydlig arbetsfördelning mellan departement som formulerar policy och verkställande myndigheter. Därtill kommer det komplexa policyfält som utgör innovationspolitiken med avseende på bredd, aktörer och angränsande policyområden. Den föreslagna ramen ska därför ses som en gemensam plattform för att på ett systematiskt sätt identifiera analys- och utvecklingsbehov för inno­vationspolitiken, samt bidra till bättre samordning med de verkställande aktörerna.

¹ Arbetsnamnet på den kommande underlagsrapporten är ”Stödinstrument för innovation – kartläggning av instrument för att implementera den svenska innovationspolitiken”. Underlaget är tänkt att publiceras i Tillväxtanalys PM-serie i början av år 2014.

Titel
En lärande innovationspolitik – ett ramverk för innovationspolitiska utvärderingar och analyser

Serienummer
Rapport 2013:12

Diarienummer
2012/008

Ladda ner rapportenPDF