Publicerad 19 december 2013

Näringspolitik i kriser

– Vad kan vi lära av finanskrisen 2008–2009?

I 2012 års regleringsbrev fick Tillväxtanalys i uppdrag att undersöka konsekvenserna av finanskrisen för det svenska näringslivet och effekten av näringspolitiken som sattes in för att möta krisen. Uppdraget syftar till att samla erfarenheter som kan vara till nytta vid hanteringen av kommande kriser.

För fem år sedan sköljde den globala finanskrisen in över den svenska ekonomin med full kraft. I backspegeln kan konstateras att krisen slog hårt mot svensk industri, men också att den ganska snabbt blåste över. Hur påverkades olika branscher och regioner? Var denna kris annorlunda än tidigare kriser? Vilka åtgärder vidtogs från näringspolitiskt håll och hur fungerade de? Dessa frågor försöker Tillväxtanalys besvara i denna rapport.

Rapporten är indelad i fyra avsnitt:

I Finanskrisen betraktad från ”förarsätet”. Det kan läsas som en kort beskrivning av beslutsfattande i stormens öga. (Kapitel 2)

II Tillbakablickande beskrivning av strukturförändringarna under krisen; BNP-utveck­lingen, produktions­förändringar, varselstatistik, geografiska skillnader med mera. (Kapitel 3)

III Fördjupad analys av olika näringspolitiska insatsers inriktning, omfattning och implementering. (Kapitel 4)

IV Lärdomar och rekommendationer med bäring på framtida insatser inom det närings­politiska området. (Kapitel 5)

I. Finanskrisen betraktad från ”förarsätet” – beslut under osäkerhet

Den kvardröjande bilden är att läget hösten 2008 var exceptionellt. Det uppenbara var att finansmarknaderna var i stark obalans vilket i sin tur ledde till att näringslivet och särskilt tillverkningsföretagen fick betydande finansieringsproblem samtidigt som efterfrågan kraftigt minskade; i synnerhet inom fordonsindustrin.  SAAB och Volvo, liksom andra stora aktörer i den globala bilindustrin, fick akuta problem.

Direkt i krisens inledande skede gjordes kraftfulla insatser för att stabilisera finansmark­naden. Det handlade bland annat om likviditetsstöd till banker och totala garantiramar på 3 000 miljarder kronor. Finanskriskommittén, som tillsattes i februari 2011 för att göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser, menade i sitt första betänkande att regering och riksbank agerat snabbt, tydligt och kraftfullt och kunde på så sätt återskapa förtroendet för det finansiella systemet. Utöver detta gjordes insatser för att stimulera efter­frågan genom skattesänkningar och genom att skjuta till mera pengar till kommunerna.

Dessutom gjordes näringspolitiska insatser; vilka är i fokus för denna rapport. Skulle de näringspolitiska instrumenten sättas in för att hantera en kortvarig kris, med ett tillfälligt efterfrågestopp som det gällde att ”övervintra”? Eller för att möta en utdragen struktur­omvandling, där problem med bristande innovations­förmåga och avsaknad av lönsamma framtids­investeringar plötsligt kommit upp till ytan och där det gällde att snabbt ställa om? Och hur skulle den nödlidande fordonsindustrin räddas, om den skulle räddas? Många starka röster krävde omfattande statliga ingripanden. Situationen var mycket osäker och svår att bedöma.

II. Tillbakablickande beskrivning av strukturförändringarna under krisen – en djup kris med ett snabbt förlopp

Antalet varsel på arbetsmarknaden ökade dramatiskt från runt 4 000 per månad under sommaren 2008 till nästan 20 000 per månad vid årsskiftet ett halvår senare. Värst var det i Småland och Västsverige där varslen ökade med 101 respektive 81 procent mellan andra kvartalet 2008 till andra kvartalet 2009. Totalt minskade varuproduktionen i landet med nästan 20 procent mellan 2007 till 2009, och fordonsindustrins produktion föll med hela 65 procent.

De regionala skillnaderna var dock stora. I Stockholm blev krisens effekter knappt märk­bara sett till utvecklingen av bruttoregionalprodukten, medan Västra Götaland och flera andra regioner upplevde kraftiga nedgångar.

III. Fördjupad analys av olika näringspolitiska insatsers inriktning, omfattning och implementering

Ganska snabbt sjösattes också näringslivs-, arbetsmarknads- och utbildningsinsatser som tillsammans med ökat stöd till kommuner och landsting skulle kunna möta nedgången i den reala ekonomin. De samlade insatserna omfattade totalt cirka 25 miljarder kronor i anslagna medel under krisens akuta fas, varav cirka 15 miljarder avsåg insatser på det näringspolitiska området. Den faktiska kostnaden av de näringspolitiska insatserna skulle senare visa sig bli väsentligt mycket lägre.

En avvägning mellan att bevara och att ställa om

I backspegeln framtonar en bild av näringspolitiska åtgärder som i första hand sattes in för att undvika att sunda företag drabbades av finansieringsproblem och i andra hand för att påskynda omställningen av näringslivet, och då särskilt inom fordonsindustrin. Bilden var tydlig; bankerna var pressade och återhållsamma och många företag upplevde stora pro­blem med bankfinansieringen. Regeringen bedömde därför att det behövdes komplette­rande insatser. Almi Företagspartner AB och SEK fick tidigt ett kapitaltillskott på 2 mil­jarder respektive 2,5 miljarder kronor. Samtidigt fick SEK och EKN vidgade kredit- och låneramar på 700 miljarder. Det är värt att notera att dessa förstärkningar delvis finns kvar.

För att ytterligare mildra effekterna av krisen gavs Skatteverket rätt att bevilja uppskov med skatteinbetalningar. Detta utnyttjades av 7 000 företag och innebar ett uppskov på närmare sju miljarder. Denna möjlighet att få skjuta upp skattebetalningar har tagits bort.

Insatserna för kompetensutveckling dominerade varselsamordningen, i huvudsak rörde det sig om mer pengar till befintliga utbildnings- och omställningssystem. Totalt användes 670 miljoner extra, utöver ordinarie budgetramar, för att driva insatser för krisdrabbade företag och regioner.

De strukturella insatserna för att utveckla nytt, inte minst för att ställa om i hållbar riktning, fick en längre startsträcka. Här märks en satsning på tre miljarder kronor på riskkapital­bolaget Fouriertransform, ett statligt bolag för finansiering av utvecklingsprojekt inom fordonsindustrin. Fonden startade 2009 och har fram till idag placerat ungefär en tredjedel av sitt kapital i olika utvecklingsprojekt.

En del av åtgärderna genomfördes regionalt och lokalt inom ramen för den så kallade varselsamordningen, där staten gav ledande regionala företrädare (landshövdingar, region­råd eller motsvarande) uppgiften att leda och samordna det regionala arbetet för att därige­nom tydligt markera Sveriges beredskap för att möta krisen.

Det är förenat med betydande svårigheter att exakt ange den ekonomiska omfattningen av de näringspolitiska krisinsatserna. Brutto med kapitaltillskott, garantier och rena anslag rör det sig om 733 miljarder under perioden 2008–2010, det mesta i form av garantier för att trygga företagens finansiering. I efterhand går det att konstatera att den faktiska kostnaden för de näringspolitiska insatserna uppgick till i storleksordningen 600–700 miljoner, där det mesta var insatser för att kompetensutveckling och en mindre del gick till särskilda insatser för företag i en krissituation.

Snabb implementering genom att använda befintliga system

Efterfrågan på Almi-lån fördubblades under tiden från december 2008 till september 2009 och SEK utökade sin utlåningsportfölj med 14 procent och EKN sina garantier med 28 procent under samma tid. Att döma av utnyttjandegraden var insatserna adekvata. I det läge då insatserna gjordes var det svårt att se vad kostnaderna skulle bli. Nu flera år senare kan det konstateras att kapitaltillskotten och garantier hittills inte lett till några mer omfat­tande förluster. Även lånen i EIB har betalats tillbaka. När det gäller Fouriertransform är det antagligen för tidigt att avgöra om investeringarna varit lönsamma. För att dra slutsat­ser om hur åtgärderna fungerat på lång sikt behövs dock mer grundliga effektutvärderingar.

Det går att redan nu konstatera att de åtgärder som gick via de ordinarie systemen – arbets­marknadspolitiken, Almi, SEK och EKN och Skatteverket – kunde sjösättas direkt och fick därmed omedelbar verkan. Andra åtgärder, till exempel Fouriertransform, var inte igång förrän konjunkturen hade börjat vända uppåt igen.

Näringslivs-, arbetsmarknads- och utbildningsinsatser tillsammans med pengar till kom­muner och landsting bidrog till att hålla uppe konsumtionen i Sverige, på en högre nivå än i andra länder med mindre väl utbyggda trygghets- och omställningssystem, det som i kriser fungerar som automatiska stabilisatorer. Detta resulterade i att produktionen i tjänste­sektorn bara minskade med knappt en procent under 2008 och 2009 och att den offentliga sektorn till och med ökade något även under krisåren.

Begränsade engagemang i enskilda företag

Ingen kunde ”från förarsätet” mitt i krisen med säkerhet avgöra om det rörde sig om en konjunktursvacka där strategin skulle vara söka skydda företag, branscher och arbets­tillfällen eller om det istället var frågan om långvariga strukturella förändringar där det bästa skulle vara att stödja själva omställningen. Klart stod att för Sverige viktiga företag drabbats av en akut kris, med varsel och hot om konkurs. Krav på insatser för att ”rädda” företag fördes fram. Regeringen undvek i allt väsentligt att engagera sig i enskilda företag och valde istället att så långt som möjligt använda befintliga system. Genom att tillskjuta medel och ”sätta turbo” på de regionala programmen och aktörer som Almi, SEK och EKN kunde man få snabba resultat genom generella system.

En av grunderna till detta ställningstagande var antagligen erfarenheterna från de direkta företagsengagemangen i varvs- och stålkrisen under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet, med en slutnota som enligt regeringens bedömning i prop. 1986/87:74 uppgick till 60 miljarder kronor i 1986 års penningvärde. I efterskott går det att konstatera att hante­ringen av finanskrisen, som var djupare men kortvarigare än 1970-talskrisen, också blev väsentligt mycket ”billigare”.

IV. Lärdomar och rekommendationer med bäring på framtida insatser inom det näringspolitiska området

Även om man kan dra historiska lärdomar finns det inga enkla och färdiga recept för hur kommande kriser ska hanteras. Varje kris är i någon mening ny.

En ny näringspolitik i krisens kölvatten…

Inom OECD-samarbetet finns i kölvattnet av finanskrisen ett förnyat intresse för en ”ny näringspolitik” av mer generell och dynamisk karaktär. Enligt OECD:s analyser gäller det – även i kristider – att komma bort från subventioner och enkla program. Ambitionen bör vara att driva en politik som långsiktigt skapar förutsättningar för en öppen, dynamisk ekonomi som främjar innovationer, förnyelse och hållbar tillväxt. Och lika viktigt är det att politiken i sig är flexibel, det vill säga att det finns möjlighet att lära under resans gång och att ompröva och justera insatser.  

… med tydlig insatslogik och avslutningsklausuler

Även om det för det mesta i krisers akuta skede är ont om tid är mycket vunnet om beslut om näringspolitiska insatser föregås av en rejäl diskussion om insatslogiken, det vill säga hur insatsen är tänkt att fungera och vilka problem den löser. Det är också viktigt att redan vid beslutet fastställa hur insatsen ska utvärderas. Till det senare bör knytas en ”avslut­ningsklausul” som tydliggör procedurer för hur insatser ska omprövas när situationen för­ändras. Annars finns det en risk för att olika typer av näringspolitiska insatser permanentas utan att övergripande nya behovsanalyser eller utvärderingar genomförts.

Titel
Näringspolitik i kriser – Vad kan vi lära av finanskrisen 2008–2009?

Serienummer
Rapport 2013:13

Diarienummer
2012/006

Ladda ner rapportenPDF