Publicerad 18 februari 2014

Styrmedlens betydelse för en grön omställning av näringslivet

– En fallstudie om den svenska skogsindustrin

Skogsindustrins gröna omställning är exempel på en sektor som ställt om till att vara, i stora delar, hållbar. I den här rapporten analyserar Tillväxtanalys vad som möjliggjort denna gröna omställning. Vad är viktiga faktorer? Har politiken bidragit?

För att regeringens miljö- och klimatpolitiska mål ska kunna nås parallellt med en positiv ekonomisk utveckling krävs det en grön omställning av näringslivet. Denna studie är ett deluppdrag inom ramen för Tillväxtanalys regeringsuppdrag ”Förutsättningar för grön strukturomvandling”.

Syftet med studien är att, utifrån en fallstudie om skogsindustrin, söka kunskap och dra slutsatser om politikens betydelse och möjlighet att driva på mot ett mer hållbart men samtidigt konkurrenskraftigt näringsliv. Hur har miljö- och klimatpolitiska styrmedel påverkat skogsindustrin? Vilken roll har styrmedlen haft relativt andra omvärldsfaktorer? Hur har företagen agerat på styrmedlen och vad har åtgärderna lett till? Utifrån svaren på dessa frågeställningar är målet att dra mer generella slutsatser och lärdomar av relevans för utformningen av en politik för en grön omställning av näringslivet.

Den svenska skogsindustrin är ett tydligt exempel på en lyckad grön omställning

Den svenska skogsindustrin har gått från att vara att vara kraftigt förorenande till att vara en, i stora delar, hållbar industri. Denna omställning har i huvudsak skett sedan tidigt 1970-tal. Skogsindustrin har kraftigt minskat sina koldioxidutsläpp parallellt med en positiv ekonomisk utveckling. Många av skogsindustrins anläggningar är i dag klimatneutrala med undantag från dess industri­relaterade transporter.

Skogsindustrins utveckling står här i kontrast mot utvecklingen inom övriga näringslivet där de kraftiga utsläppsminskningarna (i absoluta tal mätt) sedan 1970-talet avstannat efter 1990. Även om koldioxid­produktiviteten ökar kontinuerligt så har det sedan 1993 inte medfört någon absolut minskning i utsläpp. Tvärtom har koldioxidutsläppen ökat under i stort sett hela 1990-talet och varit mer eller mindre konstanta under 2000-talet. Endast 20 procent av tillväxten i Sveriges ekonomi sedan år 1993 härrört från sektorer som samtidigt minskat sina utsläpp, det vill säga haft det som vi här kallar grön tillväxt.

Styrmedel, oljekrisen och svensk energipolitik har varit avgörande för denna utveckling

Politiken har haft en avgörande betydelse för att initiera och driva på skogsindustrins gröna omställning. I särklass viktigast har, enligt såväl forskningslitteraturen som intervjustudien, varit introduktionen av miljölag­stiftningen 1969 och den individuella tillståndsprövning­en. Dessa reglerande styrmedel initierade en tuff och omfattande omställning av skogsindustrin. En tydlig och samstämmig slutsats är också att tillämpningen av styrmedlen har en avgörande betydelse. Framgångs­kriterier som lyfts fram är tydliga odiskutabla mål, flexibelt genomförande och en kompetent och lösningsorienterad dialog mellan industrin och de reglerande myndigheterna.

Andra centrala faktorer som tidigt bidrog till att initiera och ytterligare driva på omställningen var omställningen av det svenska energisystemet (bort från fossila bränslen), oljekrisen 1973, samt avregleringen av elmarknaden.  Oljekrisen ledde till förväntningar om högre priser på olja och avregleringen av elmarknaden till att priset på el ökade.

Sedan 1990 har fler styrmedel, och styrmedel med en tydlig klimatpolitisk målsättning, introducerats. De viktigaste av dessa är Programmet för energieffektivi­sering (PFE), handeln med elcertifikat, koldioxidskatten och handeln med utsläppsrätter (EU ETS).

PFE lyfts fram av forskningslitteraturen och i intervjuerna som ett styrmedel som har lett till att företagen har sökt och identifierat sätt att energieffektivisera produktionen. Det finns dock andra studier som kommit till slutsatsen att PFE inte har varit ett verksamt eller kostnadseffektivt styrmedel.

De gröna certifikaten har, sedan de blev långsiktiga, starkt bidragit till en ökad användning av biobränslen. Detta har gynnat skogsindustrin som har varit en stor nettomottagare av certifikat. I litteraturen finns det dock kritik mot de gröna certifikaten utifrån argumentet att de inte har lett till teknikutveckling eller grönt entreprenör­skap, utan istället har gynnat befintlig teknik och aktörer.

Skogsindustrins gröna omställning har i huvudsak skett genom implementering av mogen teknik och sektorn har dominerats av etablerade aktörer

Skogsindustrin har agerat på de ökade miljökraven och styrmedlen i första hand genom byte av bränsle från fossila bränslen till biobränslen och el. Därutöver har ökad koldioxidproduktivitet uppnåtts genom successiva förändringar med syfte att öka energi- och resurs­effektiviteten. Mycket av teknikutvecklingen har skett genom implementering av nygammal teknik (existerande teknik som tas i bruk och anpassas till ny kontext) snarare än med genuint ny teknik.

Det finns flera tänkbara orsaker till att större innovationer har varit få. En sådan är att skogsindustrin är kapital­intensiv och att ny teknik är dyr att utveckla och innebär stora investeringar. En annan orsak är att investerare har varit ovilliga att satsa på kommersialisering av teknik inom skogsindustrin, bland annat på grund av att spelreglerna i branschen inte har upplevts som stabila. Vidare så har sektorn dominerats av ett fåtal etablerade aktörer – någonting som i sig kan ha hindrat nya tekniska lösningar.  

Näringslivets egen förändringsvilja är idag kanske den viktigaste drivkraften bakom den gröna omställningen

Omställningen har inneburit att den svenska skogsindustrin i dag är en av världens mest resurs­effektiva, vilket är en viktig konkurrensfördel. Detta har skett parallellt med att miljökrav i Sverige såväl som globalt fått allt större vikt vilket lett till en normförändring. Ett exempel på det är att olika typer av hållbarhets­certifieringar mer eller mindre har blivit en standard inom branschen och aktörerna ser produkternas miljöan­passning som en viktig del av sitt erbjudande till kunder och konsumenter.

Generella styrmedel kan ha varit mindre verksamma än man har trott

De generella styrmedlen, till skillnad från de specifika styrmedlen, har kommit att användas i större utsträckning sedan 1990-talet och står idag för nästan 90 procent av styrmedelsarsenalen, mätt i monetära mått. Generella styrmedel såsom koldioxidskatt, energiskatt och EU:s handel med utsläppsrätter (EU ETS) har enligt litteraturöversikterna och intervjuerna spelat en viss roll för skogsindustrins gröna omställning. Representanter för industrin ställer sig dock tveksamma till huruvida de generella styrmedlen verkligen har haft någon betydande effekt.  Ett annat resultat är att nationella styrmedel bedöms vara betydligt effektivare än de som utformas inom EU. Orsaken är att de nationella styrmedlen baseras på djupare kunskap om skogsindustrin och dess förutsättningar.

Titel
Styrmedlens betydelse för en grön omställning av näringslivet – En fallstudie om den svenska skogsindustrin

Serienummer
Rapport 2014:02

Diarienummer
2012/011

Ladda ner rapportenPDF