Denna rapport utgör slutredovisning av Tillväxtanalys uppdrag att utvärdera de regionala serviceprogrammen för programperioden 2009–2013.

Programperioden 2009–2013 är avslutad och länens arbete med servicefrågor fortsätter nu med nya program i en ny programperiod.

Huvudsyftet med denna slutrapport har varit att lämna en uppdaterad och slutlig bild av genomförandet och måluppfyllelsen i programmen. Ett genomgående tema i samtliga program har varit insatser riktade mot att stärka förutsättningarna för kommersiell service i serviceglesa områden. Samtliga län har genomfört en rad insatser som direkt eller indirekt syftat till att stödja dagligvarubutiker och drivmedelsstationer. En stor del av insatserna har gjorts genom stödet till kommersiell service men de flesta län har också genomfört en rad andra insatser för att förbättra tillgängligheten till kommersiell och offentlig service i prioriterade områden. Samordning av service, insatser för tillgänglighetsanpassningar av lokaler, kommunala servicestrategier, kompetensutveckling och tekniska lösningar för bättre bredband och betaltjänster har varit viktiga och prioriterade områden. Omfattningen och bredden på insatserna har dock varierat stort mellan länen.

Tillväxtanalys utvärderingsarbete har fokuserats på de insatser som direkt riktas mot att stärka dagligvarubutiker och drivmedelsstationer. Det har dock i många fall varit svårt att bedöma programmens måluppfyllelse då det saknats konkreta och uppföljningsbara mål för programmen. Tillväxtanalys har därför analyserat utveckling och tillgänglighet till dagligvaror och drivmedel sedan år 2009, både länsvis och ur ett nationellt perspektiv. Utvecklingen har sedan, där det varit möjligt, relaterats till konkreta målformuleringar i programmen.

De stora omstruktureringarna på dagligvarumarknaden och drivmedelsmarknaden har påverkat nätet av butiker och drivmedelsstationer. Förändringarna har bland annat inneburit att antalet små butiker har minskat kraftigt i antal medan de allra största butikerna blivit fler. På drivmedelssidan har de största oljebolagen sett över sina stationsnät och antingen avvecklat mindre lönsamma försäljningsställen eller omvandlat dessa till obemannade stationer. Antalet obemannade stationer har ökat kraftigt sedan början av 1990-talet. Utvecklingen sedan år 2009 har lett till ett minskat antal serviceställen i landet som helhet, både för dagligvaror och för drivmedel. Bilden varierar dock mellan olika delar av landet och mellan olika län.

Förändringarna i servicenäten har i många fall gett avtryck i en försämrad tillgänglighet. Näten av serviceställen för både dagligvaror och drivmedel utanför de större tätorterna är i många områden så glesa att både ett nedlagt eller ett nytt serviceställe ofta ger tydliga avtryck i förändrad tillgänglighet. Många butiker har låg lönsamhet och flera län varnar för att det kan komma en ny nedläggningsvåg inom kort. Det finns alltså en sårbarhet i det befintliga nätet av butiker och drivmedelsstationer som kan få tydliga konsekvenser för tillgängligheten.

I flera län har tillgängligheten till drivmedel försämrats tydligt sedan 2009. Försämringarna berör framför allt de relativt sett kortare avstånden där antalet personer med 5–10 minuters restid till det närmaste servicestället har ökat betydligt. Även antalet personer med 10–20 minuters restid till det närmaste servicestället har ökat i många län. Antalet personer med mer än 20 minuters restid till det närmaste servicestället har dock minskat i de flesta län. Här har de insatser som genomförts inom ramen för programmen gett tydliga resultat.

På dagligvarusidan har förändringarna av servicenätet pågått under flera decennier. Efter några år med relativt små förändringar av antalet butiker så ökade nedläggningstakten på nytt under slutet av programperioden. Tillgängligheten till dagligvaror har också försämrats i de flesta län mellan 2009 och 2013, men förändringarna är i de flesta fall ganska små.

Sammantaget har därför tillgängligheten till drivmedel försämrats mer än tillgängligheten till dagligvaror sedan år 2009. Det tycks också som om nedläggningar av serviceställen i tätorterna ger avtryck i försämrad tillgänglighet även i närområden utanför tätortsgränserna.

Utvecklingen har i stor utsträckning styrts av faktorer som inte kan påverkas inom ramen för serviceprogrammen. En negativ befolkningsutveckling gör till exempel att kundunderlagen minskar i många områden, samtidigt som den ökade rörligheten och konkurrensen från stora butiker bidrar till en minskad köptrohet.

De mest strategiska serviceställena har en stor betydelse för tillgängligheten och förändringar i befintliga servicenät ger ofta omedelbara avtryck i tillgänglighetsmätningar. Inom ramen för programmen har det gjorts en rad olika insatser för att på olika sätt stärka de mest strategiska serviceställena i tätortsnära landsbygder och glesbygder. I många fall har en del av den negativa utvecklingen kunnat förhindras genom stöd till lokala initiativ och satsningar på nya serviceställen på strategiska orter. Här kan vi tydligt se att stödet till kommersiell service är ett viktigt verktyg för en god tillgänglighet till service för medborgare och företag. Under programperioden har stödet till butiker och drivmedelsstationer genom förordningen om stöd till kommersiell service varierat mellan 41 och 57 miljoner kronor per år. Huvuddelen av stödet utgörs av medel från länens ordinarie anslag (1:1 regionala tillväxtåtgärder) men en del av beloppen utgörs också av medel från de extrasatsningar som regeringen gjort under programperioden. De har även funnits medel för servicesatsningar i landsbygdsprogrammet.

Insatser för att stödja de mest strategiska serviceställena, där avstånden till alternativa serviceställen är långa, är viktiga för en god tillgänglighet. Utan dessa insatser skulle tillgängligheten till både drivmedel och dagligvaror ha varit betydligt sämre i många gles- och landsbygder. Framför allt skulle de relativt sett längsta avstånden ha ökat och antalet personer som har mer än 10 minuter till det närmaste servicestället skulle vara betydligt fler än idag. De insatser som gjorts inom programmen för att öka tillgängligheten till drivmedel och dagligvaror och för att stärka befintliga serviceställen har därför varit betydelsefulla.

Det framkommer även att de mest hållbara servicelösningarna är de som har ett långsiktigt perspektiv och där många olika aktörer tar ett gemensamt ansvar för att utveckla och bevara servicen på mindre orter. Kommunerna har här en central roll för att samordningslösningarna ska bli bärkraftiga och långsiktiga.

I utvärderingsarbetet har det framkommit att många program har brister avseende formuleringar av mål och indikatorer. Det har därför bara i vissa fall varit möjligt att relatera utvecklingen till konkreta målsättningar i programmen. I de program där det varit möjligt att mäta måluppfyllelsen har målen uppfyllts i några fall, men inte i andra. Tillväxtanalys anser därför att det behöver ställas tydligare krav på de programansvariga på detta område inför kommande programperiod om det bedöms vara intressant att kunna följa upp programmens måluppfyllelse.

Tillväxtanalys bedömer också att det har funnits brister i länens arbete med att följa upp sina egna insatser. De regionalt ansvariga myndigheterna bör därför förbättra den egna uppföljningen och utvärderingen av genomförda insatser, samt forma system eller arbetssätt som på ett bättre sätt än i dag gör det möjligt att tillvara resultat och erfarenheter av genomförda insatser, uppföljningar och utvärderingar.