Publicerad 11 december 2015

Forskning och innovation för omställning av energisystemet

– en analys av Energimyndighetens FoI-verksamhet

I den här rapporten analyserar Tillväxtanalys den del av Energimyndighetens verksamhet som finansieras av energiforskningsanslaget. Analysen syftar till att bedöma måluppfyllelse och resultat av olika insatser.

Tillväxtanalys bedömer att Energimyndighetens verksamhet som utgår från det så kallade energiforskningsanslaget överlag fungerar väl, givet de förutsättningar som ges. Förbätt­ringar kan göras för att skapa en tydligare måluppfyllelse av helheten och därmed under­lätta ett lärande på Energimyndigheten såväl som hos stödmottagare och andra intressenter.

Omställning det övergripande målet

Utvärderingen är avgränsad till den verksamhet inom energiforskningsanslaget som syftar till att leda till kommersialisering av ny eller utvecklad teknik. Det innebär att framför allt två av målen för energiforskningen berörs i utvärderingen – målet om att bygga upp kunskap och ny teknik för den långsiktiga omställningen till ett hållbart energisystem i Sverige och målet om att utveckla teknik och tjänster som kan kommersialiseras genom svenskt näringsliv.

Energimyndigheten tolkar dessa två mål som att verksamheten ska inriktas mot energi­relevant forskning och kommersialisering av nya produkter och tjänster som bidrar till utvecklingen av ett ekologiskt hållbart energisystem med hög försörjningstrygghet och konkurrenskraftiga energipriser.

Tillväxtanalys anser dock att detta skapar en förenklad bild. Projekt kan bidra till alla målen. Däremot innebär målen att verksamheten behöver bedrivas på olika sätt. Målet om långsiktig omställning handlar om att välja ut några få stora samhällsutmaningar som ligger långt ifrån marknaden och näringslivets kortsiktiga intresse. Målet om att utveckla teknik och tjänster för kommersialisering handlar om att fånga initiativ som är starka i den nuvarande akademiska miljön och hos näringslivet.

Oklart hur Energimyndigheten prioriterar mellan målen

Det har inte varit möjligt att skapa en tydlig överblick över hur målen påverkar resurs­prioriteringar mellan de olika temaområdena, mellan kommersialisering och långsiktig omställning. Detta är troligen en konsekvens av inriktningen mot att skapa en balanserad projekt­portfölj som framförallt skapas underifrån genom dialog mellan myndigheten och olika aktörer.

I OECD:s granskning av Sveriges innovationspolitik konstateras att verksamheten är mycket ”bottom-up”-styrd och man efterfrågar en mer balanserad inriktning med mer politiska prioriteringar för samhällsutmaningar. Tillväxtanalys konstaterar att denna slut­sats även gäller för FoI-verksamheten vid Energimyndigheten. En för stark ”bottom-up”-inriktning riskerar att vara konservativ då den återspeglar områden som redan är starka inom näringslivet och i universitetsvärlden.

Förslag för Energimyndighetens verksamhet – återrapportering mot mål

Energimyndigheten behöver en övergripande strategi som bygger på myndighetens nuvarande strategiarbete (Fokus) men som inriktas mot en samlad prioritering mellan den verksamhet som bedrivs med ett ”top-down”-perspektiv mot samhällsutmaningar och den som sker ”bottom-up” mot kommersialisering av nya energi­relevanta produkter och tjänster genom näringslivet. Energi­myndigheten bör prioritera mellan samhälls­utmaningarna och inrikta verksamheten mot några få och större områden. För respektive område behövs tidsatta mål, till exempel när en demonstrationsanläggning behöver finnas på plats.

En övergripande och transparent strategi skulle möjliggöra en bedömning av hur Energi­myndigheten arbetar mot de tre målen.

För att skapa förutsättningar att följa Energimyndighetens bidrag till måluppfyllelse bör Energimyndigheten i sitt regleringsbrev få i uppgift att i återrapporteringen i årsredovis­ningen redovisa:

  • hur FoI-stödet fördelas mellan de olika målsättningarna för energiforskningen och hur förändringar påverkar måluppfyllelse av respektive mål,
  • hur FoI-stödet fördelas på programfinansiering och enskilda projekt samt hur förändringar påverkar måluppfyllelsen av respektive mål.

Kommersialisering en integrerad och en egen verksamhet

Energimyndigheten stödjer energiforskning i hela innovations­processen, allt ifrån grund­forskning till kommersialisering, vilket var ett krav i prop. 2005/06:122. Verksamheten är uppdelad i olika temaområden. Under varje område finns det enskilda projekt och program som består av grundläggande forskning, tillämpad forskning, utveckling och demonstra­tion. Kommersialisering ska vara en del av dessa områden. Kommersialiseringsstöd i form av ett riktat affärsutvecklingsstöd som kallas bidrag med begränsad royalty finns också som en egen verksamhet under Affärsutveckling och kommersialisering (Affu).

Kommersialisering som en integrerad fråga i energiforskningen

I intervjuer som genomförts i utvärderingen har det framkommit kritik mot att kommersia­lisering inte varit en tillräckligt central del av stödet som kommer från de olika tema­områdena.

I analysen har det framkommit att Energimyndighetens finansiering av demonstrations- och pilotprojekt många gånger saknat en utvecklad strategi för kommersialisering och att detta inte heller varit efterfrågat. Det gäller i ansökningsmaterialet såväl som i den löpande bevakningen. Verksamheten har snarast varit inriktad mot att testa ny teknik i större skala. Att testa ny teknik har även varit huvudmålet i projekten. Detta mål har i regel blivit uppfyllt.

Kommersialisering i form av en egen verksamhet

Processen som finns på Affu är omfattande och sofistikerad. Detta gör också att den administrativa kostnaden per stödprojekt blir högre än i andra statliga initiativ. Det är sällsynt att företag som fått stöd av Energimyndighetens forskningsverksamhet fortsätter till Affu. Att sökande har haft tidigare finansiering av Energimyndighetens forsknings­verksamhet är inte heller något som specifikt efterfrågas.

Det som skiljer Affu-initiativet från andra offentliga initiativ som erbjuder finansiellt stöd för kommersialisering och affärsutveckling i företag är energiinriktningen, den tekniska expertisen och finansieringskapaciteten. De flesta andra initiativ riktar sig brett mot kommersialisering i hela näringslivet och kan inte bidra med lika mycket resurser.

En samhällsekonomisk analys av Affu-verksamheten genomfördes 2013 av Energi­myndigheten. Denna indikerar att verksamheten har en liten men positiv samhällsnytta.  

Tillväxtanalys anser att en förnyad effektanalys bör genomföras inom tre år. Effekt­analysen bör inte bara vara en samhällsekonomisk analys utan även inkludera hur verk­samheten bidrar till målen för energiforskningen. Inför en sådan granskning behöver Affu utveckla sin redovisning så att kostnader för selektion av stödobjekt kan urskiljas från mjukt rådgivningsstöd.

Förslag för Energimyndighetens verksamhet – inrätta en patentdatabas

Tillväxtanalys föreslår att Energimyndigheten i sin instruktion får i uppgift att inrätta en patentdatabas med patentinformation i form av patentens ansöknings- eller publicerings­nummer. Den ska omfatta samtliga patent som direkt eller indirekt har utvecklats med anledning av Energimyndighetens finansiering.

Regeringen behöver prioritera för att ge förutsättning för långsiktig omställning

Utvärderingen visar på en avsaknad av nationella styrmedel som skapar efterfrågan på den teknik och de tjänster som Energi­myndigheten stödjer – teknik och tjänster som är långt ifrån konkurrenskraftiga på en marknad men som behövs för en långsiktig omställning av energisystemet. Detta faller dock utanför utvärderingens själva huvudfråga eftersom dessa styrmedel ligger utanför Energimyndighetens ansvarsområde.

Tillväxtanalys anser därför att Energimyndigheten har svårt att klara målet om att använda sin FoI-verksamhet för att bidra till den långsiktiga omställning som är samhällsmotiverad, såvida inte regeringen ger nödvändiga förutsättningar. Energimyndighetens verksamhet behöver många gånger extern medfinansiering för att vara tillåten. Att hitta medfinansie­ring för långsiktiga samhälls­utmaningar är dock svårare än för projekt som ligger närmare kommersialisering på en existerande marknad, om det inte finns kompletterande strategier och styrmedel som möjliggör att dyrare teknik kan kommersialiseras.

Tillväxtanalys anser, precis som OECD, att regeringen borde skapa förutsättningar för kommersialisering av teknik som är central för långsiktiga samhällsutmaningar på energi­området. Regeringen borde prioritera några få större områden som är av extra stor vikt för den svenska omställningen, till exempel energianvändning i stålindustrin. Det är sannolikt att de insatser som kommer att krävas strider mot EU:s sekundärrätt. Genom en genom­arbetad strategi borde det dock finnas möjlighet att använda sig av artikel 192 i primär­rätten för att kunna genomföra de insatser som krävs.

Rapportomslag

Titel
Forskning och innovation för omställning av energisystemet – en analys av Energimyndighetens FoI-verksamhet

Serienummer
Rapport 2015:08

Diarienummer
2015/018

Ladda ner rapportenPDF