Publicerad 07 juli 2016

Sverige – ett attraktivt gruvland i världen?

En internationell jämförelse

I den här rapporten dras ett antal slutsatser och rekommendationer för hur attraktiviteten för investeringar i svensk gruvnäring kan utvecklas. Det företags­ekonomiska perspektivet är i fokus och den svenska utvecklingen jämförs med att antal av Sveriges konkurrentländer.

Regeringen gav i juni 2015 Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) i uppdrag att genomföra en kartläggning av Sveriges attraktivitet som gruvland samt hur investeringsklimatet är i Sverige för gruvinvesteringar.

I rapporten analyseras tre centrala frågor:

  • Hur attraktiv är den svenska gruvnäringen för investeringar i gamla och nya fyndigheter?
  • Hur kan attraktiviteten förbättras?
  • Hur påverkar nivån på mineralersättningen Sveriges attraktivitet som gruvland?

Uppdragets formulering innebär att det företagsekonomiska perspektivet varit i fokus och den svenska utvecklingen jämförs med att antal av Sveriges konkurrentländer. I uppdraget har det inte ingått att analysera om åtgärder för förbättrad attraktivitet är motiverade ur ett bredare miljö- och samhällsperspektiv.

Gruvnäringen är utgångspunkten för en svensk värdekedja

Det svenska gruvklustret består inte enbart av gruvbolagen utan även av industrier som förser gruvindustrin med teknik samt företag som använder mineral från gruvorna. Flera av dessa samarbeten har pågått i över 100 år och inkluderar företag som Atlas Copco, Sandvik och SSAB. Under senare tid har även IT- företag som Ericsson och Telia blivit en del av gruvklustret.

En uppskattning är att gruvklustret år 2013 bidrog med närmare 44 miljarder kronor till Sveriges bnp vilket motsvarade närmare 1,3 procent. Om hänsyn tas till de indirekta effekterna bidrog gruv­klustret med omkring 128 miljarder kronor till bnp år 2013.

Är Sverige ett attraktivt gruvland?

Den internationella statistiska jämförelsen visar att Sverige tillhör de mest attraktiva gruvländerna i världen. Den fysiska potentialen är god. Kostnaden för infrastruktur, arbets­kraft och energi är jämförbar med konkurrerande länder. Sverige har ett institutionellt ramverk som är stabilt och relativt väl utformat även om det finns utrymme för förbättring­ar. Det svenska gruvklustrets långvariga samarbete över företagsgränser bidrar till att göra Sverige attraktivt som gruvland.

Hur attraktiviteten skulle kunna förbättras – internationella exempel

Sveriges gruvnäring karakteriseras av att omkring 75 procent av prospekteringen utförs av de två stora gruvbolagen LKAB och Boliden. Detta kan jämföras med att omkring hälften av prospekt­eringen i flera konkurrentländer utförs av bolag som saknar intäkter från en existerande gruva och av relativt små företag jämfört med de båda svenska företagen.

En orsak till att vissa konkurrentländer attraherar nya bolag för prospektering är att de har specifika styrmedel som tar bort en del av den risk som kommer av att prospektering är kostsamt och väldigt ofta inte leder till några intäkter.

I Kanada finns exempelvis skattekrediter för prospektering av bolag som inte själva äger en aktiv gruva och där förluster eller investerings­kostnader kan dras av för att minska eller eliminera skatteskulder. I Australien kan nya prospekteringsbolag, i form av en skatte­kredit, föra över kostnader till sina australiska aktieägare som kan dra av kostnaden från andra inkomster.

Erfarenheterna från Kanada visar att ny kunskap och nya innova­tioner skapas och sprids av att nya bolag etablerar sig i samband med prospektering. Nya bolag som väljer att gå vidare från prospektering och börjar utvinna mineral är ofta mer känsliga för låga råvaru­priser än stora etablerade gruvbolag. Detta innebär i sin tur en större risk för konkurs och potentiellt ökade samhälls­kostnader, inte minst vad gäller efter­behandlingen.

Tillväxtanalys bedömer att Sverige inte kommer att attrahera de största globala gruv­bolagen för investeringar. Dessa bolag är oftast specialiserade på storskalighet och de svenska fyndigheterna är för små. Staten kan emellertid spela en roll när det gäller att skapa ett intresse för brytning av sällsynta jordartsmetaller. Dessa metaller är nödvändiga för omställningen av energisystemet och i modern kommunikationsteknik. De är identi­fiera­de av EU-kommissionen som kritiska för utveckling av nya innovativa produkter. EU:s försörjning på sällsynta jordartsmetaller är dessutom sårbar. Svenska staten skulle kunna ta en mer aktiv roll för att identifiera möjligheter och hinder med att skapa ett kluster kring sällsynta jordartsmetaller i Sverige som liknar det som finns för järnmalm. I utvecklingen av ett sådant kluster skulle staten vara med och främja den samverkan mellan akademi, näringsliv och myndigheter som är nödvändig för att utveckla en svensk näring kring sällsynta jordartsmetaller.

Ett sätt att hantera konkurrerande markanvändningsintressen är att införa en så kallad ”shared value process”, det vill säga samverkan mellan regering, andra berörda näringar, det lokala samhället och gruvbolaget. Syftet med processen är att minska konflikterna genom samverkan och genom att skapa mervärden för alla intressenter kring ett gruv­projekt. Flera internationella gruvregioner har kommit längre än Sverige inom detta område. I Kanada och Finland har det också lett till att branschorganisationer tagit initiativ till egna riktlinjer.

Vissa gruvregioner har tagit fram en nationell mineralstrategi som tar hänsyn till en större del av värdekedjan än vad den svenska strategin gör. Erfarenheten från dessa länder är att detta möjliggjort åtgärder som bidragit till att stärka alla delar i värdekedjan.

För att möjliggöra en produktion av mineral med mycket små utsläpp av växthusgaser kommer innovationer att behövas. Denna utveckling kommer att kräva att nischmarknader skapas för dessa mineral. En förutsättning för detta är emellertid att det finns en tillförlitlig internationell märkning av miljöbelastningen av mineral något som dock fortfarande är under utveckling.

Mineralersättningens och skatternas påverkan

Flera konkurrentländer har en effektiv skattenivå, det vill säga den totala skatt som gruv­bolagen betalar, på 35–50 procent medan Sverige ligger på 25 procent. Den jämförelsevis låga effektiva skattenivån i Sverige tillsammans med kritik från lokalbefolkning och intresse­konflikter med konkurrerande markanvändning såsom rennäringen och besöks­näring/turism har inneburit att en höjning av mineralersättningen har diskuterats.

Den effektiva skattenivån hos svenska gruvbolag säger dock inget om konsekvenserna av att höja till exempel mineralavgiften i Sverige. Analyserna visar att svenska järngruvor har höga kostnader relativt motsvarande gruvor i andra länder, speciellt gruvorna under jord. Detta gör att järnbrytning i Sverige, speciellt under perioder med låga råvarupriser på den globala marknaden, är känslig för ökade kostnader. Tillväxtanalys beräkningar visar att en höjning av mineralavgiften riskerar att nya investeringar i järn­brytning inte kommer att kunna genomföras. Detta bör även vägas mot att intäkterna från en höjning av mineral­avgiften inte skulle ge särskilt mycket intäkter till staten. Kalkylen över en modellgruva för Sverige indikerar att en större ökning av mineralavgiften från exempelvis 0,02 procent till 5 procent skulle ge 177 miljoner kronor om året till staten.

Till skillnad mot järnmalm bryts andra mineral och metaller inte i underjordsgruvor. Detta gör att de har lägre kostnader. Brytning av dessa mineral är inte bland de dyraste vilket indikerar att företagen skulle kunna hantera ökade kostnader. Denna situation gäller också i andra internationella gruvregioner. Några av dessa regioner har också valt att differentiera mineralavgiften för att ta hänsyn till betalningsförmågan.

Ett alternativ till att höja mineralersättningen är att ta ut skatt på höga vinster som uppstår i situationer där mineralpriserna är höga. Australien har haft ett system för att ta ut skatt på höga vinster, men det lades ner eftersom det inte gav de stora intäkter till staten som förväntats. Systemet, precis som andra system där regelverket styrs av en bedömning av vinsten, var dessutom administrativt dyrt.

Slutsatser och rekommendationer

Under förutsättning att Sverige vill stärka attraktiviteten i gruv­näringen anser Tillväxt­analys att följande åtgärder bör övervägas:

  • Genomför en utredning med syfte att analysera och utforma ett styrmedel som minskar den ekonomiska risken för företag som prospekterar utan att ha inkomster från gruv­brytning.
  • Verka för internationell märkning av mineral som möjliggör skapandet av nisch­marknader genom till exempel statliga upphandlingskrav eller kunders miljöprofilering och utred hur staten kan bidra i denna utveckling.
  • Vidga mineralstrategin till att innefatta fler aktörer av gruvklustret och därmed skapa större helhetssyn.
  • Kompetensförsörjningen – fram till år 2025 kommer 43 procent av alla anställda inom gruvindustrin att pensioneras. Det behövs åtgärder för att attrahera ungdomar att välja denna inriktning i sin utbildning såväl som mot andra delar av gruvklustret.
  • Investera i mera forskning och utveckling kring prospektering. Prospektering är en grundförutsättning för Sveriges framtida gruvindustri och det är därför viktigt med utveckling av teknik för till exempel djupprospektering.
  • Gruvkluster för sällsynta jordartsmetaller – en analys borde genomföras för att undersöka hinder och möjligheter att utveckla ett kluster kring sällsynta jordarts­metaller i Sverige. Analysen behöver också identifiera vilka åtgärder som staten kan genomföra för att främja en sådan utveckling.

När det gäller att höja mineralersättningen i Sverige kan detta ha negativa konsekvenser för framtida järnbrytning eftersom det kan leda till att gruvorna inte blir lönsamma. För koppar verkar det finnas en marginal för att höja mineralersättningen. Intäkterna från denna höj­ning ska dock vägas mot kostnaden i form av ökad administration och ökad komplexi­tet.

Situationen för andra mineral behöver analyseras vidare innan en eventuell höjning av mineralersättningen införs. Det bör påpekas att genom att enbart höja mineralersättningen för vissa mineral skulle principen om skatteneutralitet frångås.

Istället för att öka mineralersättningen kan staten initiera samverkan mellan det lokala samhället och gruvbolagen kring utveckling av gemensamma intressen. Ett annat alternativ är att det skapas en tydligare reglering kring gruvbolagens sociala ansvar med större möjlig­het att ställa särskilda villkor i samband med gruvbrytning. Detta bör dock utredas noggrant.

Att införa en skatt på extraordinära vinster orsakade av prisökningar på råvarumarknaden har visat sig vara kostsamt och inte ge särskilt mycket intäkter. Ett sådant styrmedel behöver därför analyseras ordentligt om det ska införas.

Titel
Sverige – ett attraktivt gruvland i världen? En internationell jämförelse

Serienummer
Rapport 2016:06

Diarienummer
2015/179

Ladda ner rapportenPDF