Publicerad 23 november 2017

Innovationskritiska metaller och mineral från brytning till produkt – hur kan staten stödja utvecklingen?

I den här rapporten beskriver Tillväxtanalys det framtida behovet av innovationskritiska metaller och mineral. Vi tittar dessutom närmare på vad svenska staten kan göra för att skapa bättre förutsättningar för att en hel produktionskedja ska kunna utvecklas i Sverige.

Innovationskritiska metaller och mineral blir allt viktigare i samhället eftersom tillgången på dessa är avgörande för att moderna energi-, miljö- och teknikinnovationer ska fungera. De finns i all elektronik, solceller, vindkraftverk och batterier, det vill säga teknologier som är viktiga för omställningen till ett mer ekologiskt hållbart samhälle. Samtidigt kan utvinningen och förädlingen av innovationskritiska metaller och mineral ge upphov till betydande miljöproblem. Flera innovationskritiska metaller och mineral utvinns dessutom idag bara i ett fåtal länder. Omkring 85 procent av alla sällsynta jordartsmetaller kommer från Kina.

I denna rapport belyses två frågor som regeringen gett Tillväxtanalys i uppdrag att analysera. För det första beskriver vi det framtida behovet av innovationskritiska metaller och mineral. För det andra vad svenska staten kan göra för att skapa bättre förutsättningar för att en hel produktionskedja, från utvinning av innovationskritiska metaller och mineral till färdig produkt, ska kunna utvecklas i Sverige.

Sverige har en fysisk potential för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral

I uppdraget har miljö- och teknikinnovationer definierats som innovationer med syfte att minska miljöpåverkan genom ökad resurseffektivitet, förnybar energi och genom åter­vinning av råvaror. Med denna definition har fem teknologier valts ut som har stor betydelse – permanentmagneter, batterier, speciallegeringar, bränsleceller och solceller. Permanentmagneter har en särskild ställning i detta sammanhang eftersom det är en fundamental teknik i ett elektrifierat samhälle. Detta innebär att modern teknik är särskilt beroende av tillgången på sällsynta jordartsmetaller. Ett samhälle med elektrifierade fordon som drivs med förnybar elproduktion är därför inte möjligt utan tillgång till sällsynta jordarts­metaller.

Flera av de innovationskritiska metallerna och mineralerna skulle kunna utvinnas i Sverige. Det gäller sällsynta jordartsmetaller och grafit. Det finns även en potential för utvinning av litium, nickel och volfram och till viss del även kobolt. Detta innebär att det i Sverige finns en geologisk potential som är intressant för den snabbt växande efterfrågan på litiumjonbatterier, permanentmagneter till elektronik och många speciallegeringar inom stålindustrin. Den geologiska potentialen finns inte bara i nya gruvor utan även i gruv­avfall. Den fysiska volymen för utvinning av flera av de metaller och mineral som behövs för produktion av bränsleceller och solceller är däremot inte särskilt hög i Sverige. Även om det är tekniskt möjligt är det inte lönsamt eftersom det är mycket små kvantiteter i dessa produkter som också är under snabb utveckling i både design och materialval.

Potentialen och utmaningarna styr vilka statliga insatser som är lämpliga

I analysen har vi identifierat komparativa fördelar inom tre värdekedjor – sällsynta jordarts­metaller, litiumjonbatterier och speciallegeringar med volfram. Eftersom den geologiska potentialen i Sverige är god eller mycket god för alla dessa tre värdekedjor är generella åtgärder som underlättar gruvbrytning en central del i utvecklingen av värde­kedjor.

När det gäller sällsynta jordartsmetaller och speciallegeringar med volfram görs bedömningen att Sverige inte bör införa några fler åtgärder än de som underlättar för gruvbrytning generellt. Sällsynta jordartsmetaller bör snarast ses ur ett europeiskt perspektiv där svenska företag kan finna en position i utvecklingen av en europeisk värdekedja.

Vi bedömer dock att även en europeisk värdekedja skulle vara svår att etablera eftersom denna skulle ha stora utmaningar att på kommersiella grunder konkurrera med redan existerande kinesiska kluster. Marknadsrisken är betydande och staten behöver, givet att man anser det nödvändigt med leveranssäkerhet, genomföra insatser för att minska risken.

Staten skulle kunna stärka utvecklingen av en värdekedja kring litiumjonbatterier. Det finns möjliga spillover-effekter i utvecklingen av denna värdekedja. En svensk batteri­tillverkning skulle skapa incitament för utvinning av grafit, litium och kobolt samtidigt som denna utveckling har möjlighet att vertikalt integreras i batteritillverkning och därmed potentiellt leda till lägre produktionskostnader.

Generella åtgärder för att förbättra gruvnäringens attraktivitet

Generella statliga åtgärder för att förbättra gruvnäringens attraktivitet är centralt för alla värdekedjor som ska utvecklas kring utvinning av innovationskritiska metaller och mineral. Det handlar om åtgärder som framförallt syftar till att minska den institutionella risken som bedömts ökat i Sverige de senaste åren. I detta ingår trögheter i form av politiska målkonflikter och långa beslutsprocesser vid fysisk planering och vid tillstånds­givning för brytning. Tendensen är att staten och dess myndigheter har valt en inriktning som är riskminimerande och allt mindre riskhanterande. Detta leder till att ansvariga på tillståndsmyndigheter lockas till att begära allt mer underlag för att skapa en känsla av att ha en komplett bedömning av effekterna. Myndigheternas agerande leder till långdragna och oförutsägbara tillståndsprocesser som hämmar innovation och nyföretagande.

För att ändra denna utveckling kan staten:

  • Inkludera nyttan i tillståndsprocesser. I ansökan om koncession för gruvbrytning ingår obligatoriska krav på bedömning av miljökonsekvenser och konsekvenser på kulturarv. Det finns dock inget krav eller verktyg för hur den positiva nyttan med en gruva ska vägas in i processen. I ansökan bör det därför också ingå att beskriva nyttan för lokal­samhället och andra samhällsintressen samt beskriva åtgärder som ska leda till att samhällsnyttan realiseras. Nyttan med hållbara metaller och mineral i värdekedjor behöver även beaktas i utformandet av reglering inom EU, till exempel inom Ecodesign, Reach och koldioxidkrav för fordon. Om denna nytta inte beaktas i utformandet av krav riskerar europeisk verkstads- och tillverkningsindustri få svårare att konkurrera internationellt.
  • Säkerställ kompetensen. En förutsättning för att brytning och drift ska kunna vara hållbar är att det finns tillgång till kompetens i företag men även hos myndigheter och domstolar. Gruvnäringen i Sverige står dock inför stora pensionsavgångar samtidigt som det inte utbildas många studenter med gedigen kompetens om de specifika svenska geologiska förutsättningarna. Mer medel kan behövas till grundläggande och tillämpad forskning som syftar till att den långsiktiga expertkunskapen om svensk geologi stärks och säkerställs.
  • Ha dialogmöten för att skapa en bättre samsyn. Idag finns det en konflikt mellan starka intressen mot gruvdrift och näringslivsintressen. För att kunna mötas i denna konflikt behövs en dialog som bygger på kunskap. SGU och Naturvårdsverket bör därför få i uppdrag att genomföra dialogmöten med berörda parter samt att ta fram underlag och riktlinjer för hur gruv- och miljöintressena ska kunna värderas. Dialog­mötena kring vattenkraft och vattenvägars miljövärde som Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten genomfört kan användas som inspiration.

Sverige har i jämförelse med de flesta andra länder en miljövänlig gruvbrytning och elmix. Detta utgör därför en potentiell svensk konkurrensfördel som idag inte är särskilt utnyttjad. Staten kan genomföra insatser för att skapa bättre förutsättningar för en sådan utveckling. För att kunna verka för denna utveckling behövs en analys som ger en förståelse för möjlig­heten att skapa hållbara värdekedjor genom märkning av metaller och mineral. I detta ingår att analysera hur konkurrenskraften påverkas samt hur staten kan stimulera efterfrågan på produkter som innehåller hållbart producerade metaller och mineral.

Riktade insatser för litium, grafit och kobolt

Intresset för tillverkning av litiumjonbatterier i Sverige kan eventuellt fungera som en hävstång för att utveckla ett kluster som också innefattar utvinning, förädling och åter­vinning av litium, grafit och kobolt. En sådan utveckling bör ske på kommersiella grunder. Detta skapar förutsättningar för ett kluster som utvecklas långsiktigt. Om staten initierar denna utveckling riskerar det att försvinna så fort staten inte driver utvecklingen.

Insatser som kan vara aktuella för staten att stödja är:

  • Pilot-, demonstrations- och testanläggningar.
  • Främja öppna kluster och nätverk som drivs av kommersiella intressen.

Sverige en del av internationella värdekedjor

För en liten öppen ekonomi som Sverige bör utgångspunkten vara att identifiera var Sverige kan ha komparativa fördelar och hur dessa kan utvecklas. Flera europeiska länder, bland annat Sverige, är ledande i utvecklingen av konsumentprodukter som innehåller sällsynta jordartsmetaller.

Utvinning av sällsynta jordartsmetaller skulle kunna ske i Sverige men den tekniska och industriella kompetensen för vissa delar av förädlingen saknas eller behöver utvecklas. Denna kompetens finns däremot i till exempel Estland och Frankrike där sällsynta jordarts­metaller importeras men vidareförädlas nationellt. För att öka attraktiviteten för svensk utvinning av innovationskritiska metaller och mineral kan staten verka för fler internatio­nella samarbeten och engagera sig i internationella initiativ.

Titel
Innovationskritiska metaller och mineral från brytning till produkt – hur kan staten stödja utvecklingen?

Serienummer
Rapport 2017:03

Diarienummer
2016/227

Ladda ner rapportenPDF