Publicerad 26 september 2014

Hänt i världen hösten 2014

– infrastruktur och transporter

Tillväxtanalys samlar och analyserar kortfattat och två gånger per år händelser, trender och utvecklingsmönster i omvärlden som är strategiskt viktiga för Sveriges tillväxt. Underlaget är framtaget av Tillväxtanalys kontor i Brasilien, Indien, Japan, Kina, Stockholm och USA. I rapporteringen ingår också en beskrivning av utvecklingen i Sydkorea och i utvalda europeiska länder.

Diskussion och analys

Behoven av infrastruktur för transporter är stora. Enbart Kina beräknas investera uppemot 30 000 miljarder kronor i transport­systemet fram till år 2020. Det krävs omfattande satsningar även i mogna ekonomier som USA och de europeiska länderna, samtidigt som de offentliga finanserna är ansträngda på många håll. Innovativa finansieringsmodeller är därför intressanta för beslutsfattare, exempelvis när den nya EU-kommissionen ska ta fram det omfattande investeringsprogram som ordföranden Jean-Claude Juncker utlovat. Offentlig-privat samverkan, OPS, är en sådan modell som diskuterats länge. Här finns såväl positiva som negativa erfarenheter runt om i världen.

Storbritannien har länge använt offentlig-privata partnerskap. Redan i början av 1990-talet tillkom Private Finance Partnership, en metod där privata investerare sköter projektering, bygge, finansiering och drift av offentlig infrastruktur. Metoden har dock gradvis fått ökad kritik. Finansutskottet i det brittiska parlamentet presenterade år 2011 rapporten Private Finance Initiative som tog upp ett antal brister. Det fanns inga tydliga bevis på effektivitetsvinster som översteg de ökade finansiella kostnaderna för staten, ansåg kommittén. Upphandlingsprocessen av lösningar med PFI var ofta långsam och dyr. Kontrakten var inte tillräckligt flexibla. Ibland lades alltför stor risk på de privata investerarna, med prishöjningar och ineffektivitet som resultat. Regeringen har modifierat metoden genom Private Finance 2 men OPS är fortfarande en kontroversiell fråga.

USA har hittills använt OPS i begränsad omfattning, men intresset ökar. President Obama presenterade i somras åtgärder för att stimulera OPS-investeringar. Den främsta drivkraften är alltför låga investeringar tillsammans med politiska låsningar om budgeten. OPS har använts i ett mindre antal delstater, framför allt för nya, tullbelagda körfält vid hårt trafikerade vägar. Förespråkarna tror på effektivitetsvinster, men kritikerna varnar för höga räntekostnader och komplex avtalsskrivning. Många i USA studerar Kanadas erfarenheter med en infrastrukturfond för OPS-investeringar och organisationer på federal och regional nivå som ger råd och stöd till projektägare.

Kina behöver externt privat kapital till sitt gigantiska investerings­program. Regeringen har sedan 30 år prövat att uppmuntra OPS i olika former, men genomförandet har skett i små steg på ”prova-och-se” basis. Den första fasen av OPS innehöll ett antal misslyckade projekt där lokala myndigheter undertecknade ogenomtänkta kontrakt. Sedan dess satsar både regeringen och provinserna på att öka kunskapen i ämnet. Provinsen Zhejiang överväger att inrätta ett OPS-centrum, och flera andra provinser kan följa efter. Dessutom inrättar Kina en stor utvecklingsfond för järnvägar som ska locka till sig både statligt och privat kapital. Även Indien har mycket stora investeringsbehov. Landet har sedan länge en omfattande användning av OPS och den nya regeringen vill gå vidare på denna väg, bland annat genom en ny institution, 3P, och budgettillskott som ska stärka arbetet med sådana projekt.

Japan har inrättat ett särskilt råd för att främja OPS-projekt. Förhoppningen är att spara nära 700 miljarder kronor under tio år med hjälp av näringslivet. Landet måste modernisera sina åldrande transportnät och det är svårt att klara detta enbart med skattemedel. Bland existerande OPS-projekt finns Tokyos flygplats Haneda. Sedan år 2013 är det möjligt för privata aktörer att fullt ut driva nationellt administrerade flygplatser. Ett antal kommuner använder OPS för att finansiera underhåll av vägnätet, eftersom de inte har råd att göra det på något annat sätt.

Sydkorea använder OPS flitigt. År 2011 fanns nästan 600 pågående sådana projekt. Ett exempel är Incheon Bridge där ett privat konsortium byggde 12 kilometer av bron och staten ansvarade för resterande 9 kilometer. Bron ägs av staten och drivs i 30 år av ett samriskbolag med offentliga och privata investerare, som tar ut en broavgift av bilisterna. Det finns dock kritik i Sydkorea mot bland annat höga avgifter på vägar i privat regi och överdrivna trafikprognoser från de privata aktörernas sida.

Koalitionsregeringen i Tyskland är positiv till OPS som princip om ett antal förutsättningar är uppfyllda. Det praktiska genomförandet hänger delvis samman med den kontroversiella frågan om vägavgifter som ännu inte funnit en politisk lösning. Nederländerna använder offentlig-privata partnerskap på transportområdet i stor utsträckning. Det finns en särskild enhet för dessa frågor på finansdepartementet som deltar vid avtalsförhandlingar och ger stöd i juridiska och finansiella frågor. Även i Nederländerna finns kritiska röster. En forskare som studerat användningen av OPS år 1986-2011 menar att de tvärtemot förväntan inneburit ökad byråkrati.

Norge har blivit mer positivt till offentlig-privat samverkan sedan maktskiftet år 2013. Den nya koalitionsregeringen mellan Höijre och Framstegspartiet skriver positivt om metoden i sin politiska plattform för de kommande åren. Regeringen vill organisera större väg- och järnvägsutbyggnader som egna projekt där offentlig-privat samverkan används som genomförandestrategi, heter det. Finansieringsmodellerna utvecklas. Projekt i USA på senare tid bygger ofta på en kombination av finansieringsformer. Ett OPS-projekt kan förutom privat kapital även använda privata lån med federal garanti, privata skattebefriade obligationer och kapitaltillskott från den berörda delstaten. Det finns också länder som valt andra innovativa vägar än OPS. I Österrike spelar de två statliga ägda väg- och järnvägsbolagen en central roll för utbyggnaden av infrastruktur. De har större frihet att disponera kapital över tid än vid en fördelning genom den statliga budgeten. Företagen lånar till investeringar med statliga garantier som sänker räntekostnaderna. Lånen betalas med intäkterna från användar­avgifter. Danmarks statliga garantier för investeringar uppmärk­sammas också internationellt. Norge vill utöver OPS även använda pensions­kapitalet mer aktivt för investeringar i trafikinfrastruktur, och skapa ett särskilt bolag som ska ansvara för strategiska vägprojekt. En infrastrukturfond på 100 miljarder norska kronor ska byggas upp under fem år.

Titel
Hänt i världen hösten 2014 – infrastruktur och transporter

Serienummer
Svar direkt 2014:14

Diarienummer
2014/107

Ladda ner rapportenPDF