2015-01-27

Omfattande reformer i Kinas system för forskningsfinansiering

Kina har de senaste åren ökat anslagen till forskning och utveckling (FoU) snabbare än vad landets ekonomi vuxit. De totala utgifterna för FoU har ökat med 23 procent årligen över det senaste decenniet. Centralregeringens budget för FoU uppgick till 267,4 miljarder yuan, motsvarande 350 miljarder kronor, 2014.

Detta är del i en långsiktig strategi från Kinas sida. Den nationella planen för utveckling av vetenskap och teknologi (National Medium- and Long-term Science and Technology Development Plan - MLP) sträcker sig 2006 - 2020. Enligt den ska utgifterna för FoU öka från 1,3 procent av BNP 2005 till 2,5 procent 2020. Kinas budget för FoU har redan passerat EU-ländernas, och spås passera USA 2019.

Ökade satsningar på FoU har gett resultat. Kina har inom på en rad områden tagit stora steg framåt; antal patent har ökat, landets universitet har klättrat på internationella rankingar och antalet publicerade forskningsartiklar har ökat. Det är ofrånkomligt att det kinesiska innovationssystemet tagit stora steg framåt. Trots framgångarna finns en växande oro hos personer i ledande ställning inom politik och vetenskap att forsknings- och innovationssystemet underpresterar, trots mer pengar, fler högutbildade forskare och bättre utrustning.

Reformer i innovationssystemet har stått på agendan under en längre tid. I beslutsdokumentet från tredje plenum diskuterades reformer av vetenskapssystemet och bättre koordinering av forskningsanslag. Under hösten 2014 har reformer meddelats på flera håll, bland annat inom Kinesiska vetenskaps­akademin (CAS). Reformerna beskrivs av CAS president Chunli Bai i en intervju som de mest genomgripande i akademins mer än 60 åriga historia. Den nu presenterade reformerna rör Kinas många vetenskapsprogram där stort fokus ligger på Ministeriet för Vetenskap och Teknologi (MoST), men även andra myndigheter påverkas. Reformplaner meddelades redan i oktober, men många detaljer har hittills saknats. Genom de nyligen publicerade dokumenten blir det allt klarare vilka förändringar som är att vänta. Dokumentet godkändes av statsrådet, Kinas regering, i december och är författat av MoST tillsammans med finansministeriet.

Vetenskapsprogrammen förändras i grunden

Problemen i det nuvarande systemet är flera. Parallellt med att anslagen till FoU ökat har även antalet forskningsprogram blivit fler, det samma gäller även antalet forskningsfinansiärer. I dagsläget har 40 olika myndigheter del i att administrera 90 olika vetenskapsprogram. En rad olika myndigheter bedriver direkt forskningsfinansiering inom sina respektive ansvarsområden. Många forskningsprogram har överlappande verksamhetsområden vilket leder till splittring och ineffektiv resursallokering. Problemen är främst kopplade till bristande ledning och administrativ förmåga. Rollfördelningen i det kinesiska innovationssystemet är otydlig och många aktörer sitter på flera stolar. I avsaknad av tydligt ledarskap är koordineringen mellan myndigheter dålig. Detta bidrar ytterligare till ineffektiv resursanvändning.

Reformerna innebär att strukturen kring Kinas vetenskapsprogram förändras i grunden.  Målet är att skapa ett effektivare och bättre koordinerat system som kan leverera bättre resultat. Reformerna är genomgripande och berör en rad myndigheter.

I centrum för reformerna står MoST. Ministeriets ställning ska förändras och renodlas. Över tid har ministeriets verksamhet blivit allt mer diversifierad och dess roll som forskningsfinansiär har ökat. Detta har underminerat ministeriets ställnings i sin ursprungliga roll att leda innovationssystemets utveckling. Källor inom den Kinesiska administrationen uppger att MoST nu helt och hållet ska ta rollen att leda forsknings- och innovationssystemet. Detta är en roll som idag saknas i stor utsträckning. Samtidigt som ledarskapet brister i det nuvarande systemet har parallella program öppnat upp för intressekonflikter och korruption. Genom reformerna kommer de finansieringsprogram som idag ligger under ministeriet att administrerats av en annan aktör.

Administrativt föreslås tre huvudsakliga reformer:

  • För att uppnå bättre koordinering mellan myndigheter ska ett forskningsstrategiskt råd inrättas vilket ska samla representanter för de myndigheter och statliga organisationer som är en del i innovationssystemet. Rådet ska ledas av MoST och diskutera utformning och inriktning på olika vetenskapsprogram.
  • Vetenskapsprogram ska föras över till fem nya plattformar som ska administrera programmen utan direkt inflytande från MoST. Dessa plattformar ska huvudsakligen sättas samman av redan existerande administrativa funktioner som ska flyttas till den nya organisationen. Samtidigt ska funktioner som tar fram forskningsstrategier och utvärderar forskningsförslag bildas. Nationella vetenskapsrådet (NSFC) har i flera sammanhang framhållits som ett föredöme och de enheter som nu förslås bildas påminner mycket om det sätt som NSFC är organiserat.
  • Ett enhetligt informationssystem ska skapas för att stödja vetenskapsprogrammets styrning och öka allmänhetens insyn.

Det nya sättet att arbeta innebär att de flesta statliga aktörer fråntas sitt direkta inflytande över forskningsprogram, vilka istället ska hanteras av en oberoende organisation. Ett problem som har hög prioritet att lösa är många överlappande program vilket leder till splittring och ineffektiv resursallokering. I och med de nya reformerna kommer dessa samordnas till fem nationella program som delas upp tematiskt. En effekt av reformerna är att ett stort antal vetenskapsprogram skrotas, bland dessa finns de stora och välkända program-863¹ och program-973². En ytterligare effekt är att myndigheterna inte längre kommer att administrera Statens forskningsfond utan att detta läggs på en tredjeparts organisation.

De fem program som ska formas är:

  • NSFC – Fokuserar på grundforskning och spjutspetsforskning, men även kapacitetsuppbyggnad finns med i stiftelsens uppdrag. Organisationen är redan väletablerad och lämnas relativt opåverkad. I flera sammanhang har NSFC framhållits som ett gott exempel för reformarbetet.
  • Stora nationella vetenskaps och teknikprogram (National Science and Technology Major Project) fokuserar på produktutveckling och industrialisering i högre grad. Projektet har fram tills nu legat under MoST och fokuserar på de 16 stora projekt som identifieras i planen för vetenskap och teknik på lång och medellång sikt.
  • Nationella nyckelprogram för forskning och utveckling, är en ny plattform som skapas. Inom denna kategori ryms projekt som relaterar till den nationella strategin för vetenskap och teknik med ett integrerat fokus på grundläggande och applicerad forskning. Program som tidigare legat under en rad olika ministerier kommer att läggas i denna kanal.
  • Specialfond för att leda tekniska innovationer. Kommer att samla liknande finansieringsprogram från olika ministerier.
  • Speciella projekt för att utveckla humankapital och infrastruktur.

Reformerna ska genomföras i tre steg och vara färdiga 2017. Då ska all statlig forskningsfinansiering ske genom de fem presenterade kanalerna och tidigare strukturerar avvecklas.

Diskussion

Genom de nu presenterade reformerna tar Kina viktiga steg mot förbättrade processer inom forskningsfinansieringen. Den riktning som Kina valt med oberoende forskningsfinansiärer liknar till stor del de system som finns i mer utvecklade länder. Hur reformerna landar är samtidigt alltjämt oklart, till exempel hur de fem nu etablerade finansieringskanalerna kommer att organiseras och administreras. Även hur redan etablerade program kommer att påverkas är i stora delar okänt. Hur programmen implementeras påverkar också i stor utsträckning det kinesiska forsknings- och innovationssystemet som helhet och möjligheterna att nå redan högt uppsatta mål, något som i sig är en viktig anledning till att följa utvecklingen fortsättningsvis.

Förestående förändringar påverkar samarbetet mellan Kina och andra länder, så även Sverige, i flera nivåer. Att vara uppdaterad om den senaste utvecklingen av de kinesiska forskningsprogrammen är av stor vikt för svenska aktörer som planerar samarbeta med statliga kinesiska forskningsfinansiärer. Inte minst gäller det att försäkra sig om att den tilltänkta motparten har de befogenheter som den utger sig för att ha. Erfarenheter från flera EU-länder visar att NSFC är den motpart som fungerat bäst att samarbeta med. Med detta som bakgrund är den planerade utvecklingen positiv.

Denna rapport är skriven av Christer Ljungvall och Daniel Ekström  vid Tillväxtanalys kontor i Peking och är en del av Tillväxtanalys löpande omvärldsbevakningsuppdrag.

¹Program – 863 (Nationella programmet för högteknologisk FoU) syftar till att stimulera utvecklingen av avancerade teknologier vilka anses vara strategiskt viktiga. Ett uttalat mål med programmet är att göra Kina mindre beroende av utländsk teknik.

² Program – 973 är ett nationellt program som sedan 1998 har fokuserat på grundläggande forskning inom områden med stor potential att åstadkomma ekonomisk eller social utveckling.