Tillgången till strategiska råvaror är en fråga av stor ekonomisk och politisk betydelse. En aspekt av råvaru­försörjningen är att ta tillvara på värdefulla metaller i förbrukade produkter och i stadsmiljön. Förbättrad återvinning är också ett sätt att minska negativa miljö­effekter. Den här rapporten innehåller en fördjupad analys av styrmedel för att uppmuntra återvinning av metaller, särskilt de som benämns kritiska.

När Kina år 2010 strypte exporten av sällsynta jordartsmetaller till Japan ökade världs­marknadspriserna kraftigt. Regeringar runt om i världen tog initiativ för att öka försörj­nings­tryggheten, även av andra kritiska metaller. Samtidigt satsade företag på metoder som gjorde dem mindre beroende av import från Kina. Ett av inslagen i ländernas policy­dokument var att uppmuntra bättre återvinning.

Det finns en rad principiella frågor kring återvinning av kritiska metaller: om samhälls­intresse, företagsekonomisk lönsamhet, och innovation. Flera av frågorna är relevanta även för återvinningen av andra värdefulla metaller. Resurseffektivitet är också ett politiskt mål för bland annat Sverige och EU. Därför är det intressant att studera policyinitiativ på detta område, och vad som hänt sedan intresset var som starkast år 2010–2011. Tyskland, USA, Japan, Kina, Schweiz och regionen Flandern i Belgien framstår som särskilt intressanta i detta sammanhang.

Tyskland har varit drivande för EU:s råvarustrategi och arbete med resurseffektivitet. Förbundsregeringen lade fram ett program för resurseffektivitet (ProgRess) i februari 2012 där återvinning av kritiska metaller är en viktig aspekt. Pantsystem för mobiltelefoner diskuteras. Innovationsprogram som r3 och r4 stödjer teknikut­vecklingen. Inom den tyska miljömyndigheten UBA finns förslag om skärpningar av EU:s produkt- och avfalls­lagstiftning för att stimulera återvinning av kritiska metaller.

USA:s Critical Materials Strategy från år 2010 uppmanar till ökad återvinning, återanvänd­ning och effektivare användning. Offentligt stöd går bland annat till att utveckla nya mate­rial för batterier, motorer och generatorer. Den viktigaste och mest omfattande satsningen är Critical Materials Institute, som samlar experter från nationella laboratorier, universitet och företag för att ta sig an samtliga delar av strategin och snabba på kommersialiseringen av nya material och tekniker.

Återvinning och ersättning av sällsynta metaller ingår i Japans mineralstrategi. Lagstift­ning, avgifter och information pekas ut som de viktigaste styrmedlen för att stimulera återvinning och utveckling av ersättningsmaterial. Ett omfattande stöd till forskning och utveckling, framförallt till ersättningsmaterial, ges också, liksom visst stöd till demo­anlägg­ningar för innovativa återvinningssystem.

Kina har ungefär 45 demonstrationsområden för ”urban mining”, med potential att åter­vinna mer än 21 miljoner ton avfall. Att ta tillvara på kritiska metaller är en del av strategin för att närma sig en cirkulär ekonomi, med en omfattande innovationsaktivitet inom detta område.

Att ta tillvara kritiska metaller anses vara en prioriterad fråga i Schweiz. Miljödeparte­mentet ser över den schweiziska lagen om elektronikavfall, VREG. Tanken är att bland annat uppmuntra till återvinning av kritiska metaller. Utkastet ger miljödepartementet befogenhet att kräva insamling av elektronik i bilar, samt mellan­lagring och separat åter­vinning av komponenter.

Flandern i Belgien har ett ambitiöst program för hållbar material­hantering. Åtgärderna för bättre insamling av elektronik, kontroll av illegal export från hamnar samt kraven på certi­fierad återvinning är särskilt relevanta för kritiska metaller. Företaget Umicore spelar med sin anläggning i Antwerpen en framträdande roll i teknikutvecklingen.

Baserat på iakttagelserna från olika länder kan några preliminära slutsatser dras.

Ett antal regeringar och parlament har alltså uttalat sig för åter­vinning av kritiska metaller för att öka resurseffektivitet och försörjningstrygghet. Miljöargumenten för och emot detta ser olika ut för olika metaller, men för exempelvis neodym tycks återvinning även innebära miljöfördelar. En rad metoder har utvecklats för sådan återvinning, bland annat som resul­tat av offentligt finansierade forsknings- och innovationsprogram. Kommersialiseringen går dock trögt. Priserna för dessa metaller har sjunkit kraftigt de senaste åren.

I det nuvarande läget står regeringar inför valet att ändra sina tidigare övergripande mål eller att vidta ytterligare åtgärder för att stödja kommersialisering. Om det finns en politisk vilja att gå vidare kan några möjliga policyåtgärder vara:

• Ökat stöd till demonstrationsanläggningar.
• Fortsatt och utvidgat samarbete med bland annat elektronikföretag och deras nätverk, som WEEE 2020 inom EU:s innovationspartnerskap.
• Krav på obligatorisk sortering och demontering av komponenter som elmotorer och kretskort.
• Förändrade regler om produkter, som EU:s ekodesigndirektiv, så att återvinningen underlättas.
• Stöd till utvecklingen av standarder om information angående kritiska metaller i produkter, och överväga krav på sådan information i särskilt angelägna varuströmmar.
• Utveckling av befintliga system med producentansvar för bland annat elektronik och bilar så att även vissa kritiska metaller kan återvinnas. Se över hur/om befintliga ekonomiska styrmedel kan styra i denna riktning (som Advanced recycling fee i Schweiz).
• Utökat internationellt samarbete, såväl i frivilliga former (exempelvis de årliga mötena USA-Japan-EU) som i form av utvecklade konventioner om varor och avfall.
• En utvecklad syn på ”governance” av globala metallflöden för att underlätta hållbara värdekedjor och innovation för resurseffektivitet.

I Europa framstår Tyskland, Schweiz och Belgien som de stater där diskussionen om möjliga åtgärder kommit längst. Om Sverige vill göra mer inom området kan det vara lämpligt att samarbeta med myndigheter och departement i dessa länder.