Under programperioden 2014–20 har två riskkapital­insatser med finansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) lanserats, en ”grön fond” och en holdingfond (fond-i-fond). Tillväxtanalys studerar i den här rapporten insatsernas programlogik. Vilka problem är de nya instrumenten tänkta att lösa? Vilka är målen med insatserna och hur tydligt formulerade är de?

Två nystartade finansiella policyinstrument med finansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) har lanserats under innevarande programperiod (2014–20), en ”grön fond” och en holdingfond (fond-i-fond). Båda insatser ingår i Tillväxtanalys lång­siktiga utvärderingsuppdrag. Några investeringar hade ännu inte genom­förts när studien påbörjades och vi valde därför att inrikta oss på insatsernas programlogik. Grundläggande frågor blev då att undersöka vilka problem som insatserna är tänkta att lösa och vilka målen med insatserna är. Hur tydligt formulerade är problemen och finns det beskrivet hur de ska lösas?

Studien ingår i Tillväxtanalys ramprojekt Vilka lärdomar kan dras från de statliga riskkapitalsatsningarna inom Europeiska regionala utvecklingsfonden?

Övergripande målformuleringar och kompletterande verktyg

En första observation är att målen med de två nya instrumenten, gröna fonden och holding­fonden, enbart beskrivs övergripande i styrdokumenten. Detta ger å ena sidan handlings­utrymme för genomförandeaktörerna, men skapar å andra sidan osäkerhet om förväntning­ar och tillvägagångssätt. Kunskapsspridning anges som ett viktigt syfte med båda instrumenten, men det är oklart om sådana aktiviteter planerats och i så fall hur de ska utformas. Andra oklarheter gäller hur en avvägning mellan klimatgasreducerande effekter och ekonomisk avkastning ska göras när potentiella investeringar inom gröna fonden diskuteras. För holdingfonden är ett av syftena att komplettera det privata riskkapitalet genom att inrätta nya VC-team som fyller luckor på marknaden. Det blir viktigt att följa upp den aspekten över tid.

Inkompletta kapitalmarknader kan motivera statliga insatser

Ett viktigt mål med tillväxtpolitiken är möjligheten för investerings­mogna företag att hitta finansiering till sina verksamheter. Den svenska regeringen har också i flera sammanhang uttryckt betydelsen av en väl fungerande kapitalförsörjning.¹ Den finansiella marknaden kan emellertid misslyckas med detta ibland. Skälen kan vara flera, ofta nämns faktorer som osäkerhet, informations­asymmetrier och agentproblem. Osäkerheten är i regel som störst i tidiga faser, där företagen inte har någon historik för investerare att basera sin bedömning på. Tunna marknader med medföljande problem (tid och kostnader) för aktörer att hitta varandra och sluta avtal kan vara ytterligare en anledning till finansieringssvårigheter. Statliga finansieringsåtgärder kan därför i vissa fall motiveras av tillväxtpolitiska skäl. Vi ser också många exempel på sådana policyåtgärder, såväl internationellt som i Sverige.

Var sjätte ERUF-krona går till riskkapitalinsatser

När det mer specifikt gäller riskkapitalinsatser inom ERUF denna programperiod (2014–20) har Sverige valt att dels fortsätta den sedan år 2009 pågående satsningen med regionala saminvesterings­fonder, dels addera en holdingfond och en grön fond med finansiering från det nya, nationella regionalfondsprogrammet. Med dessa tre satsningar fördubblar Sverige sin användning av riskkapitalinstrument inom ramen för ERUF – från 8 procent i före­gående programperiod till 16 procent i innevarande programperiod. Detta kan ställas mot att riskkapital är ett förvisso kraftfullt, men samtidigt smalt instrument som nyttjas av mindre än en procent av de svenska företagen.

De två nya verktygen

Den gröna investeringsfonden ska investera i onoterade små och medelstora företag i tidig fas. Företagen ska ha stor tillväxtpotential och arbeta med innovativa varor eller tjänster med en direkt eller indirekt klimatgasreducerande effekt. Fonden förvaltas av Almi Invest och har totalt 650 miljoner kronor till sitt förfogande och finansieras till hälften av ERUF och till hälften av nationella offentliga medel. Fonden ska alltid saminvestera med privata investerare och dessa ska gå in med minst 50 procent av kapitalet. Det innebär att den totala investeringssumman beräknas överskrida en miljard kronor.

I styrdokumenten för fonden pekas på ett behov av marknads­kompletterande åtgärder inom miljösektorn som en grund för satsningen på den gröna fonden. Några skäl som nämns är långa ledtider i miljöteknikbranschen, bristande branschkompetens hos investerare, samt osäkerhet kring framtida efterfrågan eftersom den påverkas av politiska styrmedel på miljö- och klimatområdet. Satsningen har som mål att både öka affärsmässiga investering­ar som bidrar till de klimatrelaterade målsättningarna och att öka kompetensen hos de företag som finns inom målgruppen.

Holdingfonden är vad man också kallar för en fond-i-fond, det vill säga den finansierar andra VC-fonder (i denna satsning tre stycken) som i sin tur investerar i små och medel­stora tillväxtföretag i (framför allt) Sverige.² Detta innebär således ett extraled mellan staten och portföljföretagen i jämförelse med den direktinvesterande metod som valts i gröna fonden och i de regionala saminvesteringsfonderna. Holdingfondens förvaltare är Europeiska investeringsfonden (EIF). Den offentliga finansieringen kommer i lika delar från ERUF, Tillväxtverket och EIF, med knappt 200 miljoner kronor vardera. Med en privat medfinansiering om minst 50 procent på fondnivå kommer således insatsen totalt att omfatta minst en miljard kronor.

I styrdokumenten framgår det att insatsen både syftar till att främja tillkomsten av fler privata riskkapitalaktörer och att öka utbudet av riskkapital i tidiga skeden.

Observationer om programlogik

För båda insatser finns viss otydlighet i styrdokumenten både vad gäller vilka problem som ska lösas och hur de ska lösas. Målen tecknas även med relativt övergripande formulering­ar. Otydlighet kan i viss mån vara positiv såtillvida att det ger fondförvaltarna flexibilitet och handlingsfrihet, men det kan samtidigt orsaka osäkerhet kring både förväntningar och tillvägagångssätt. Det blir vidare svårt att veta vad insatserna mer precist är tänkta att leda till, och därmed även vad en utvärdering ska kontrastera det faktiska utfallet mot, för att bedöma måluppfyllelse. Intervjuer och dokumentanalyser indikerar även att program­tanken har förändrats något när den rör sig från initiativtagare till genomförare.

Kunskapsspridning (förmedling av kompetens och erfarenhet) till portföljföretagen har en tydlig plats i den ursprungliga planeringen, men verkar mera gå mot en biprodukt när respektive fond förverkligas. Det framgår inte att några konkreta insatser planeras.

Styrdokumentens fokus ligger på utbudet av kapital medan efterfrågesidan inte berörs mycket. Delvis är detta en förväntad iakttagelse när programlogik för nya kapital­försörjningsinsatser studeras, men det kan även finnas anledning att överväga behovet av kompletterande icke-finansiella insatser mot investeringssökande företag. Sådana eventuella insatser kan lämpligen genomföras fondexternt, av andra marknadsnära aktörer.

Avseende den gröna fonden finns en inbyggd risk för målkonflikt. Det är inte tydligt hur ekonomisk avkastning på investerat kapital ska värderas i förhållande till miljönyttan – utveckling av innovativa gröna, klimatgasreducerande tjänster och produkter. Intervjuer indikerar att miljönyttan rör sig mot en mer sekundär roll i val av investeringsobjekt. Det är oklart hur väl detta överensstämmer med regeringens ursprungliga intention med insatsen. En tydligare måldiskussion ex ante hade sannolikt klargjort detta och därmed kunnat styra genomförandet i önskvärd riktning.

För holdingfonden är ett av syftena att komplettera det privata riskkapitalet vilket, enligt insatsernas styrdokument, uppges ha minskat under senare år. Uppkomsten av fler privata VC-team, genom underfonderna, förväntas öka systemets dynamik och mångfald och kan därmed ses som en resultatindikator. Men en sådan numerär uppgift måste tolkas. Ett utgångsvärde (baseline) för den privata närvaron där en sådan ökning sker bör till exempel rimligen även vara av intresse. Med detta som bakgrund upplevs valet av tre VC-team aktiva inom IKT i Stockholm som delvis förvånande. Det är på Sveriges kanske hetaste riskkapitalmarknad som den statliga insatsen vill skapa additionalitet genom tre nya team.

Förslag och rekommendationer

Att klargöra vilka förväntningar som finns på en insats underlättar för både genomförare och utvärderare. En huvudrekommendation är att satsningarnas intressenter (uppdrags­givare och genomförande aktörer) tillsammans utvecklar de båda fondernas programlogik. Tydliga målformuleringar, transparenta diskussioner om tänkbara målkonflikter eller prioriteringar och identifikation av mekanismer (processer som förbinder orsak och effekt) i effektkedjan som är kritiska för måluppfyllnad kan vara konkreta exempel i ett sådant arbete.

Hur ska fonderna adressera målet att bidra till kompetensupp­byggnad i företagen och kunskapsspridning? Ska särskilda aktiviteter genomföras eller är förhoppningen att effekten ändå uppstår, som en biprodukt av själva investeringen? Det vore önskvärt med en större tydlighet hur en sådan kompetens- och kunskapsinsats ska utföras och vilka resultat som förväntas.

Ur ett additionalitetsperspektiv blir det betydelsefullt att följa upp de tre underfonderna i holdingfonden och jämföra deras investerings­mönster med det som uppvisas av redan befintliga privata aktörer. Det återstår till exempel att se om de tre nya VC-teamen har större aptit än de befintliga aktörerna när det gäller att investera i tidiga faser.

Staten är nu inblandad i fyra policyinsatser på området – regionala VC-fonder, gröna fonden, holdingfonden och Saminvest AB – varav de två sistnämnda båda bygger på en ”fond-i-fond”-metodik. Här kan det vara värt att få till stånd en dialog och ett kunskaps­utbyte samt, mer långsiktigt, fundera över eventuella samordningsvinster och möjligheten att knyta ihop de statliga satsningarna till en helhet.

Det är även angeläget att säkra tillgång till data om investeringar framöver, i syfte att skapa så bra förutsättningar som möjligt för utvärdering och lärande av de olika insatserna.

¹Se t.ex. Regeringskansliet (2015), En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020.

² Maximalt 15 procent av kapitalet per underfond kan investeras i företag utanför Sverige, om den sker inom EU.