I Sverige har skattelättnader införts vid olika tillfällen för vissa arbetsintensiva och hushålls­nära tjänster. Syftet har varit att öka sysselsätt­ningen och skapa tillväxt. I denna studie riktar vi blickarna utanför Sveriges gränser. Vi studerar fyra europeiska länder – Belgien, Danmark, Finland och Irland – som även de har använt sig av liknande instrument, och drar lärdomar utifrån deras erfarenheter.

Denna studie är en delstudie inom Tillväxtanalys ramprojekt Skapar branschspecifika skatte­lättnader tillväxt? som syftar till att undersöka RUT- och ROT-avdragen. Detta görs dels genom deskriptiva statistiska analyser och dels genom effektutvärderingar, med fokus på de företag och anställda som utför tjänsterna. I studien har vi riktat blickarna utanför Sveriges gränser, till två nordiska och två andra EU-länder som har infört olika slags skatte­lättnader för arbetsintensiva och hushållsnära tjänster. Urvalet av länder har främst styrts av kravet att de studerade insatserna ska ha utvärderats med fokus på deras syssel­sätt­ningseffekter.

Skattesubventioner av hushållsnära tjänster förväntas leda till ökad sysselsättning

Ett vanligt argument för skattereduktioner för hushållsnära tjänster är att de förväntas leda till en växling från gör-det-själv-arbete eller svart arbete till förvärvsarbete. Skattelättna­der­na antas därmed minska de snedvridningar som finns mellan beskattad och obeskattad sektor. Att på så vis främja konsumtionen av beskattade tjänster antas i förlängningen leda till ökad sysselsättning, genom dels ökad efterfrågan på arbetskraft i dessa sektorer, dels att köparna av tjänsterna kan öka sina arbetade timmar.

Det är flera faktorer som avgör i vilken grad sysselsättningen påverkas av en bransch­specifik skattelättnad eller subvention. Enligt ekonomisk teori bör skattelättnader, för att ha effekt, ske dels mot priskänsliga tjänster, som ofta har fler nära substitut, dels i konkurrens­utsatta branscher.

Skattesubventioner för med sig undanträngningseffekter

Det finns vissa risker förknippade med breda insatser såsom skattelättnader riktade mot hela branscher. Framför allt finns en risk för att interventionen för med sig undanträng­nings­effekter.

Till exempel kan en lägre beskattning av tjänster som är nära substitut till egenproducerade tjänster, såsom exempelvis hushållsarbete, medföra en snedvridning bort från övrig beskat­tad marknadskonsumtion. Ökad efterfrågan på arbetskraft i en subventionerad bransch kan också medföra risk för omfördelning av resurser från mer produktiva branscher.

En gemensam europeisk fråga

Offentliga interventioner för att stödja arbetsintensiva och hushållsnära sektorer har disku­te­rats under flera decennier och har införts i olika former och vid olika tidpunkter i flera europeiska länder. Diskussionen fick dock förnyad aktualitet efter finanskrisen hösten 2008. Inom EU agerar EU-kommissionen för att främja diskussion och policyutveckling för att skapa jobbtillfällen i sektorer med lokalt producerade, arbetsintensiva och lågpro­duktiva tjänster. Samtidigt sätter EU:s regler vissa gränser för statliga interventioner på området, till exempel på mervärdesskatteområdet.

Prissubventioner riktade direkt till köparen eller indirekt via mervärdesskatter

De fyra fall som vi fokuserar på i studien är subventioner av köp av hushållsnära tjänster i Belgien och i Danmark, samt sänkningar av mervärdesskattesatsen för frisörtjänster i Finland och för turism­relaterade tjänster (inklusive restaurang- och cateringtjänster och hotellboende) på Irland. Urvalet har gjorts utifrån att åtgärderna ska ha införts i den hushållsnära tjänstesektorn från 1990-talet och framåt, och med syfte att påverka sysselsättningen. Vi beskriver de huvudsakliga resultaten från de fyra fallstudierna och vilka slutsatser man i olika utvärderingar har dragit av dessa resultat.

De europeiska erfarenheterna varierar

I Belgien visar utvärderingar av det belgiska tjänstekupongsystemet att företag som erbjöd statligt subventionerade hushållstjänster år 2013 sysselsatte drygt 149 000 individer, varav nästan alla var kvinnor och drygt hälften var kortutbildade. En dryg tredjedel av de anställ­da i tjänsteföretagen var arbetslösa före reformen. Utvärderingarna kan däremot inte med säkerhet svara på i vilken utsträckning subventionen skapar nya arbetstillfällen, om svarta hushållstjänster omvandlas till vita, eller om köparna ökar sitt arbetsutbud. Den är också en dyr reform och tung att administrera, då subventionen ges genom ett kupongsystem och ett skatteavdrag.

I Danmark var utvärderingsfrågan hur möjligheten till skatteavdrag för hantverkartjänster påverkar arbetsutbudet hos köparna av tjänsterna. Utvärderingen visar att det inte finns några signifikanta effekter på arbetsutbudet för dem som använder sig av systemet. De danska erfarenheterna visar också att det finns stora skillnader på fackkunskap hos utförarna för de olika typerna av tjänster inom systemet, vilket medför skillnader i priskänslighet. Tjänster som kräver en hög grad av fackkunskaper (till exempel elarbeten) är relativt prisokänsliga, medan sådana tjänster som inte kräver fackkunskaper i lika hög grad (till exempel städning) är mer priskänsliga.

När det gäller sänkningarna av mervärdesskattesatserna i Finland respektive på Irland visar utvärderingarna att ungefär hälften av skattesänkningarna slog igenom på konsument­priserna. I fråga om sysselsättningseffekter ser erfarenheterna olika ut. I Finland kan utvärderingen inte fastställa någon effekt, medan utvärderingarna på Irland visar en sysselsättningsökning om mellan 4 800–8 900 arbetstillfällen. Sannolikt spelar det roll att frisörtjänster som det finländska fallet avsåg är en relativt prisokänslig tjänst.

Vilka slutsatser kan vi dra?

Erfarenheterna från våra europeiska grannländer visar att hur framgångsrika bransch­specifika skattelättnader är i termer av ökad sysselsättning och ökat arbetsutbud beror på olika faktorer. Beslutsfattare behöver analysera hur priskänslig den tjänst är som man önskar subventionera, samt hur enkelt det är för hushållen att ersätta tjänsten med eget arbete. Här visar de belgiska och danska exemplen att hur stor subvention som staten erbjuder också har betydelse, samtidigt som det är viktigt att ställa effekterna i relation till kostnaderna – i termer av ökade administrativa utgifter och uteblivna skatteintäkter.

Vår studie visar också att även om subventioner av hushållsnära tjänster är vanligt förekom­mande i europeiska länder, saknas i många fall kontrafaktiska studier som med säkerhet kan visa vilka effekter som interventionerna för med sig. Det innebär att även om det finns flera europeiska fall av branschspecifika subventioner kan vi inte med säkerhet dra några generella slutsatser om huruvida de på ett kostnadseffektivt sätt medför att nya arbetstillfällen skapas och arbetslösa får jobb, om svarta tjänster omvandlas till vita eller om köparna av tjänsterna ökar sitt arbetsutbud. Utvärderingarna ger heller inte underlag för slutsatser om eventuella snedvridande effekter och påverkan på andra branscher.