Trovärdiga spårbarhetssystem är en förutsättning för en efterfrågan på mer hållbart utvunna och förädlade metaller. Det är en central del för att de globala hållbarhetsmålen till 2030 ska kunna nås. I detta PM analyserar och diskuterar vi statens roll för utvecklingen av spårbarhetssystem för metaller och mineral. Fokus är på hur långsiktig trovärdighet kan skapas för spårning, märkning och rapportering.

Tillgången till metaller är en förutsättning för utvecklingen av innovationskritiska teknologier som behövs i omställningen till hållbart samhälle. Utvinning och bearbetning av sådana metaller behöver vara hållbar. En utmaning för denna omställning är att se till att investerare, konsumenter och producenter har information och kunskap om hur hållbart de produkter som innehåller metaller är producerade. Idag saknas till exempel sådan information om metallernas miljöpåverkan eller förekomsten av barnarbete vid brytning och förädling av metallerna.

I mars 2018 fick Tillväxtanalys ett regeringsuppdrag kring spårbarhet och märkning av hållbara metaller och mineral. Huvudfrågan i detta uppdrag är hur nationella och internationella system för spårning och märkning av metaller och mineral kan utvecklas så att det går att få en bättre bild av hur hållbara företag och produkter kan sägas vara. Vi har identifierat tre delfrågor som grund för att kunna besvara huvudfrågan. Dessa är:

1. Vilken information underlättar för att skapa långsiktig tilltro till spårbarhetssystem för metaller och mineral?
2. Hur kan trovärdighet skapas i system för spårning, märkning och rapportering för hållbara metaller och mineral?
3. Hur kan efterfrågan i hela leverantörskedjan skapas på produkter tillverkade av mer hållbara metaller?

Den första frågan handlar om vad som gör att ett spårbarhetssystem får tilltro. Ytterst handlar sådana system om information. För att skapa tilltro är det därför nödvändigt att informationen som förs in i systemet är korrekt och kan användas för att stödja insatser som leder till en mer hållbar utveckling, till exempel uppfyllelse av de globala hållbarhets­målen till år 2030. Den andra delfrågan handlar om hur – vilka spårbarhetssystem som utvecklats och deras problem och utmaningar. Den tredje frågan gäller vilka insatser som kan bidra till en ökad efterfrågan på hållbarhetsmärkta produkter.

Vad fann vi?

Spårbarhetssystem för metaller och mineral syftar till att relevant information ska kunna följas genom leverantörskedjor. En utmaning för leverantörskedjor som använder metaller och mineral är dock att denna information ofta saknas. Slutproducenter har många gånger bara pålitlig information om sina direkta underleverantörer. Samtidigt kan en leverantörs­kedja bestå av tusentals företag. Det finns således ett problem med förekomst av asymme­trisk information, vilket indikerar att effektiva spårbarhetssystem har svårt att etableras via marknaden.

En annan svårighet i utformningen av spårbarhetssystem för metaller och mineral är att hållbarhetsbelastningen varierar. Information som är relevant för en metall behöver inte vara det för en annan. Stål, magnesium, aluminium och koppar har störst betydelse för växthuseffekten. All utvinning av metaller och mineral har även en lokal påverkan. Det går inte att direkt jämföra denna påverkan mellan olika gruvor eftersom förutsättningarna varierar. Båda dessa skillnader medför stora utmaningar för utformningen av trovärdiga och av aktörerna accepterade spårbarhetssystem. Vissa spårbarhetssystem används för rapportering av företags samlade hållbarhetsbelastning. Då måste informationen vara heltäckande. Andra spårbarhetssystem används vid märkning av enskilda produkters hållbarhetsbelastning. Då kan det räcka med information om en hållbarhetsaspekt, till exempel utsläpp av växthusgaser.

En annan svårighet är att det finns betydande strukturella problem som försvårar design och etablering av allmänt accepterade spårbarhetssystem. Det gäller inte minst bristen på samarbete i leverantörskedjor samt mellan leverantörskedjor och andra intressenter såsom slutkonsumenter. Det finns även tendenser till att mer resurssvaga intressenter inte har kapacitet att delta i utvecklingen av spårbarhetssystem. Många initiativ domineras av stora gruvbolag och smältverk med särintressen medan mindre gruvbolag och återvinnings­industrin hamnar utanför. Detta bidrar till problemet med asymmetrisk information.

Frågan är hur bättre spårningssystem kan utvecklas. Det handlar enligt vår analys om insat­ser för att generera relevant information, om hur trovärdighet kan skapas och om åtgärder för att skapa en efterfrågan på produkter tillverkade av hållbara metaller och mineral. Eftersom utvinning, förädling och slutkonsumtion av metaller är sammanflätade i kompli­cerade globala leverantörskedjor finns det olika policyutmaningar – Vad är möjligt att göra genom nationella initiativ? Vad måste hanteras internationellt? Vad kan marknadens aktörer respektive staten ha för roller för att etablera spårnings­system som är trovärdiga och accepterade?

Informationsutmaningar – vad kan skapa större tilltro?

OECD due diligence guidelines är riktlinjer för hur företag ska identifiera hållbarhetsrisker och åtgärder i sina leverantörskedjor. Vår bedömning är att ett due diligence-förfarande som syftar till att identifiera hållbarhetsrisker och åtgärder i leverantörskedjor är nyckeln för att relevant information ska hanteras av spårbarhets­system. Staten kan ha en viktig roll för en sådan utveckling genom att ställa krav på hållbarhetsrapportering baserad på due diligence eller genom att inte dela ut bidrag eller innovationsstöd till medelstora och stora företag som inte kan uppvisa ett due diligence-förfarande.

Hur kan större tilltro skapas?

Våra analyser visar på betydande brister i rådande spårbarhets­system kring metaller och mineral (med undantag för konflikt­metallerna 3TG, där välfungerande system existerar). De initiativ som finns riskerar att gynna särintressen. För att motverka denna risk behöver intresset och kapaciteten att delta aktivt i dessa initiativ öka hos slutproducenter, återvin­nings­industri, intresseorganisationer och akademi. Staten kan behöva stödja dessa aktörers möjlighet att delta aktivt och på liknande villkor som gruvföretagens i utvecklingen av spårbarhetssystem.

Hur kan spårbarhetssystem för märkning utvecklas?

Analyserna visar att privatpersoner har idag låg förståelse för hur deras val av produkter tillverkade av metaller påverkar hållbarhets­mål. Förståelsen för vilken roll stora profes­sionella företagskunder har är också begränsad. Detta innebär att det behövs bättre kunskaps­underlag. Statliga insatser i Sverige och likasinnade länder kan vara betydelse­fulla för att få fram underlag som förtydligar kopplingen mellan användningen av metaller och hållbarhetsmål. Oberoende intresseorganisationer och akademin är centrala aktörer för att sprida kunskap och skapa tryck på varumärkesföretag samt politiker internationellt.

Förädlingen av vissa metaller och mineral är förenligt med stora växthusgasutsläpp. Här kan märkning av produkter vara en åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser internationellt. Det saknas dock fortfarande ett trovärdigt system som gör det möjligt att jämföra utsläppen av växthusgaser vid tillverkningen av olika produkter. Troligen kan bara oberoende intresseorganisationer från miljösidan driva fram ett sådant system då dessa generellt anses mest trovärdiga eftersom de inte har något direkt motiv för att företräda näringspolitiska särintressen. En möjlig utgångspunkt är EPD-systemet som redan finns på plats.

Hur kan staten skapa efterfrågan?

Staten kan via olika insatser skapa en ökad efterfrågan på produkter tillverkade av hållbara naturresurser. Samtidigt är detta en problematisk utmaning eftersom staten genom ogenom­tänkta sådana åtgärder kan låsa in teknikutvecklingen. Dessutom är marknaderna för metaller och mineral internationella vilket innebär att ett litet land som Sverige inte direkt kan påverka marknaden. Fyra efterfrågestimulerande insatser som bedömts möjliga är – att skapa en efterfrågan genom offentlig upphandling, att ställa krav på due diligence när finansiellt stöd ges till företag, att börja ställa krav på EPD:er för produkters växthus­gas­utsläpp vid offentlig upphandling, samt att verka för en bättre helhetssyn i EU:s direktiv.

Vad kan regeringen göra?

Regeringen har en begränsad möjlighet att bidra till utvecklingen av spårbarhetssystem för hållbara metaller och mineral. För ett litet land som Sverige handlar det framförallt om att stärka pågående internationella och nationella initiativ och möjliggöra att dessa utvecklas och effektiviseras så att hållbarhetsinformationen blir trovärdigare och kan accepteras av olika aktörer.

Regeringen skulle kunna bidra till att OECD:s riktlinjer för due diligence fick större genomslag genom att precis som Frankrike införa ett nationellt regelverk som kräver att större svenska företag ska ta fram en plan med aktiviteter för att begränsa påverkan på hållbarhetsmål genom hela leverantörskedjan. Dels baserat på OECD:s due diligence-riktlinjer för ansvarsfullt företagande, dels när det är relevant på OECD:s due diligence-riktlinjer för metaller och mineral utvunna i konfliktregioner. Regeringen kan tillsätta en utredning som får i uppdrag att analysera hur motsvarande regelverk kan implementeras i Sverige och bedöma andra åtgärder som påverkar mindre företags incitament att genomföra due diligence enligt OECD:s riktlinjer.

Regeringen kan även minska risken för att spårbarhetssystem utvecklas utifrån stora internationella gruvbolags särintressen. Det kan ske genom att staten bidrar med egna kunskapsunderlag eller genom att finansiera forskning på området samt stödja intresse­organisationer som engagerar sig i utvecklingen av spårbarhets­system för metaller. Mer konkret skulle regeringen kunna:

• Genom ägaranvisningar ge ett svenskt forskningsinstitut i uppdrag att etablera ett certifieringscentrum för metaller och mineral samt återvinning av metaller. Uppgifter för detta centrum bör vara att (i) sprida kunskap om hur utvinning av metaller och mineral påverkar hållbarhetsmål, (ii) att engagera sig i internationella initiativ som syftar till spårning, rapportering och märkning av metall, samt (iii) att stödja små- och medelstora företag i att ställa krav i sina leverantörskedjor. En viktig roll skulle vara att samverka med ideella intresse­organisationer, metallåtervinningsindustrin, små gruvbolag som har intresse av att etablera sig i Sverige och finansmarknadsaktörer.
• Ge en myndighet i uppdrag att undersöka privata och professionella slutkonsumenters hållbarhetspreferenser och val av konsumentprodukter i EU:s medlemsländer. Syftet med detta är att kunna påverka utvecklingen av EU direktiv. Genomförandet bör samordnas med EU-kommissionens Raw Materials Information System och EU:s arbete med Product Environmental Footprint.

Staten skulle även genom offentlig upphandling kunna bidra till utvecklingen av en marknad för konsumentprodukter som är tillverkade av mer hållbara metaller och mineral. Regeringen skulle kunna undersöka förutsättningarna för att kräva att offentlig verksamhet enbart väljer TCO-certifierade produkter när de dessa är tillgängliga. Det finns också skäl att närmare studera effekterna av EPD-krav i upphandling i italiensk lagstiftning och de lokala upphandlingar som görs i Frankrike och därefter bedöma förutsättningarna för att ställa EPD-krav i Sverige.

En särskild utmaning är också avsaknaden av harmoniserade metoder för att beräkna växthusgasutsläpp för produkter. Detta är en fråga med starka särintressen hos företag och länder. Historien visar att intresseorganisationer har störst trovärdighet i denna typ av situationer. Detta talar för att svenska regeringen har en begränsad roll i utvecklingen av harmoniserade metoder för beräkning av växthusgasutsläpp utöver att bredda och fortsätta stödja forskning genom Energimyndighetens program ”Utveckla framtidens marknader för klimat- och resurseffektiva material och produkter” som bland annat syftar till märkning av produkter utifrån tillverkningens bidrag till utsläpp av växthusgaser samt andelen återvinning av metaller.