Publicerad 03 maj 2019

International investment agreements – efficient means to promote swedish growth

En central aspekt av Sveriges ekonomiska integration med omvärlden är ut- och ingående direktinvesteringar. Sverige har liksom många andra länder ingått ett stort antal mellanstatliga investeringsavtal som generellt syftar till att främja direktinvesteringar genom att skydda investerare mot förluster orsakade av offentliga åtgärder i värdländerna. Sedan 1965 har Sverige ingått cirka 70 bilaterala investeringsskyddsavtal (eng. Bilateral Investment Treaties, BITs), och Sverige kommer att omfattas av flera nyligen förhandlade, men ännu ej ratificerade, EU-avtal. Dessutom är Sverige medlem i det sektorspecifika investeringsskyddsavtalet Energistadgefördraget (eng. Energy Charter Treaty, ECT).

På den globala scenen tillkom de första investeringsskyddsavtalen i slutet av 1950-talet, men de flesta sådana fördrag har ingåtts efter mitten av 1990-talet. Dessa avtal ingicks ursprungligen mellan ett utvecklingsland och ett utvecklat land med syfte att uppmuntra investeringar från det utvecklade till utvecklingslandet. Detta skedde under en period där expropriationer och andra typer av politiska åtgärder med liknande effekter var vanliga i utvecklingsländerna. Över 2 300 BITs är för närvarande i kraft, och drygt 300 andra slags avtal, och då främst handelsavtal, innehåller investeringsskydd.

Investeringsskyddsavtalen har på senare tid debatterats intensivt internationellt. Debatten i Europa initierades av förhandlingarna om det transatlantiska handels- och investeringsskyddsavtalet TTIP mellan EU och USA, och CETA-avtalet mellan Kanada och EU. Investeringsskyddsavtalen hävdas vara förknippade med en rad problem. Exempelvis sägs de materiella åtagandena i avtalen vara för vagt formulerade och därigenom tillåta skiljedomstolar att göra alltför långtgående tolkningar av de åtaganden som avtalen innebär för värdländer. Det hävdas också att tvistlösningsmekanismen i avtalen brister i olika avseenden. En ofta kritiserad aspekt är att avtalen vanligtvis tillåter utländska investerare att stämma värdländer, tvister som oftast avgörs utanför värdländernas inhemska rättssystem (eng. Investor-State Dispute Settlement, ISDS). Kritiken av avtalen har inte bara kommit från individer och organisationer som är generellt negativt inställda till internationell integration. Kritik har också kommit från internationellt erkända akademiska jurister, ekonomer och statsvetare.

Ett antal länder har på senare tid reviderat sina avtal, både vad gäller materiella åtaganden och tvistelösningsförfaranden. EU har spelat en ledande roll i denna förändringsprocess. De svenska avtalen har dock lämnats i stort sett oförändrade. De svenska avtalen återspeglar därför ett synsätt på investeringsskydd som går tillbaka flera decennier.

Syftet med denna studie är att diskutera för- och nackdelar med de svenska avtalen ur ett ekonomiskt perspektiv. Detta är inte det enda sättet att närma sig dessa frågor. Exempelvis kan investeringsskyddsavtal ses som en del av utrikespolitiken. En central anledning till att ingå eller behålla dessa avtal är dock att öka svensk ekonomisk välfärd, och det är därför önskvärt att utvärdera avtalen ur detta perspektiv.

Avsnitt 2 i studien beskriver huvuddragen i de svenska i avtalen ur ekonomisk synvinkel och beskriver kortfattat konsekvenser av EU-medlemskap för den svenska investeringsskyddsregimen. Endast 0,2 procent av värdet av de inkommande utländska direktinvesteringarna i Sverige år 2016 kom från länder utanför EU med vilka Sverige har investeringsskyddsavtal. Samma år fanns mindre än 9 procent av värdet av de svenska utgående direktinvesteringarna i länder med vilka Sverige hade ett avtal. Ur detta perspektiv förefaller det således som att de svenska investeringsskyddsavtalen praktiskt taget inte haft någon effekt på ingående investeringar, och i bästa fall en blygsam effekt på utgående investeringar.

Avsnitt 3 använder den ekonomiska forskningslitteraturen för att belysa ekonomiska mekanismer genom vilka investeringsskyddsavtal kan öka ekonomisk välfärd för både investerar- och värdländer. Avsnittet diskuterar först kopplingen mellan utländska direktinvesteringar och ekonomisk tillväxt. Avsnittet beskriver sedan den fortfarande mycket begränsade teoretiska litteraturen om hur dessa avtal kan stimulera investeringar. Avsnitt 3 ger även en översikt av den empiriska litteraturen om investeringseffekterna av dessa avtal.

En central observation är att ett avtal endast stimulerar investeringar om det ökar investerarnas förväntade vinst. Denna förväntade vinstökning kan antingen uppstå genom att investerarna kan förvänta sig ökad kompensation från värdlandet och/eller genom förändringar av värdlandets politik i en mer investerarvänlig riktning. I båda dessa fall kommer värdlandet att exponeras för förväntade framtida kostnader. Ett optimal utformat avtal balanserar fördelarna förknippade med ökade investeringar mot dessa förväntade kostnader.

I avsnitt 4 beskrivs kortfattat kritiken av investeringsskyddsavtal. Avsnittet diskuterar särskilt två huvudsakliga två vanliga källor till kritik: risken för att avtalen får värdländer att avstå från att genomföra (i något avseende) önskvärda ekonomisk-politiska åtgärder (eng. "regulatory chill"), och att avtalen tillåter privata investerare att stämma värdländer.

Avsnitt 5 illustrerar utvecklingen i utformningen av investeringsskyddsavtal genom att beskriva några nya egenskaper hos CETA och hur CETA:s materiella täckning i vissa centrala avseenden är mer begränsad än de svenska avtalen. Avsnitt 5 argumenterar också för att de svenska avtalen, i sin nuvarande form, ger ett utökat skydd för såväl svenska investeringar i partnerländerna som för investeringar från partnerländerna i Sverige.

Avsnitt 6 diskuterar mot bakgrund av den tidigare analysen vad som bör göras med de svenska avtalen. Å ena sidan är det skydd som avtalen ger för svenska investeringar i partnerländerna till nytta för Sverige. Men det skydd som avtalen ger för investeringar från partnerländerna i Sverige är, som visas i avsnitt 3, förknippat med förväntade kostnader. Det tycks inte heller finnas något plausibelt skäl för att ge investeringar från partnerländer särskilt skydd i förhållande till investeringar från icke-partnerländer. Historiskt har detta inte varit ett problem i praktiken då partnerländerna haft mycket en mycket begränsad kapacitet att investera i Sverige. Men flera av partnerländerna utvecklas snabbt i detta avseende. Exempelvis bör vi förvänta oss ökade investeringar från Kina och Sydkorea. Detta gör att frågan om huruvida det är önskvärt att ge investeringar från dessa länder är av särskild vikt.

Avsnitt 6 drar slutsatsen att de svenska investeringsavtalen i sin nuvarande utformning har positiva effekter på utgående investeringar, vilka måste balanseras mot de övervägande negativa effekterna vad gäller ingående investeringar. Helst skulle denna avvägning göras genom att kvantifiera förväntade positiva och negativa effekter. Detta ligger dock utanför ramen för denna studie. Författarnas uppfattning är emellertid att de negativa effekterna dominerar och att det därför finns ett behov av att minska skyddsnivån i de svenska avtalen. De ser inget skäl till att Sverige bör agera annorlunda i detta avseende än många andra länder. Skyddsnivån i de svenska avtalen bör minskas så att investerare från BIT-länderna har samma skyddsnivå som investerare från andra länder och investerare från Sverige. Detta skulle i princip innebära att svenska investerare skulle ha samma skyddsnivå i partnerländerna som de skulle ha i Sverige. Detta skulle eventuellt kunna göras genom att de svenska avtalen reviderades så att åtagandena motsvarar de i CETA.

Titel
International investment agreements – efficient means to promote swedish growth

Serienummer
PM 2019:09

Diarienummer
2018/024

Ladda ner rapporten (på engelska)PDF