Det råder i dag mer eller mindre enighet om att ett lands institutioner – dess spelregler – har en avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Följaktligen görs det försök att mäta kvaliteten på länders regelverk och institutioner genom att konstruera olika typer av index, vilka bland annat används som riktmärken i internationella jämförelser och som underlag för den ekonomisk-politiska diskussionen. Tillväxtanalys har haft i uppdrag av regeringen att under år 2013 göra en fortsatt och fördjupad analys av några av dessa index.

Ett lands institutioner har en avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Genom att konstruera olika typer av index försöker man därför att mäta kvaliteten på länders regelverk och institutioner. I den här rapporten gör Tillväxtanalys en fördjupad analys av några av dessa index.

Bakgrund

Det råder i dag konsensus om att ett lands institutioner – dess spelregler – har en avgö­rande betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Följaktligen görs det försök att mäta kvaliteten på länders regelverk och institutioner genom att konstruera olika typer av index, vilka bland annat används som riktmärke i internationella jämförelser och som underlag för den ekonomisk-politiska diskussionen. Indexen kan sägas mäta olika dimensioner av företagandets villkor, förekomsten av regleringar och graden av marknadsekonomi – med andra ord företagsklimatet i vid bemärkelse. Tillväxtanalys har haft i uppdrag av rege­ringen att under år 2013 göra en fortsatt och fördjupad analys av följande index: Ekono­miskt frihetsindex (EFW), som har utvecklats av Fraser Institute, Världsbankens index över kostnaderna för att driva företag (CDB) samt OECD:s indikatorer för produkt­marknadsregleringar (PMR) och arbetsmarknadsregleringar (EPL).

Denna studie fokuserar på vad som mäts i indexen, vad de täcker, viktningen av olika di­mensioner samt tillförlitligheten och kvaliteten. Studien syftar till att föra ett resonemang kring hur indexen bör tolkas och i vilken utsträckning internationella jämförelser av detta slag kan utnyttjas som underlag och vägledning för utformningen av den nationella till­växtpolitiken. Vidare studeras Sveriges position eller rangordning i de nämnda indexen över tid, en analys som syftar till att identifiera svenska styrke- och förbättringsområden och om möjligt försöka att spåra utvecklingen till åtgärder eller reformer som har genom­förts under de två senaste årtiondena.

Internationella index utgör ett värdefullt underlag för politikutformning

De kompositindex som behandlas i denna rapport bedöms vara de mest tillförlitliga och utvecklade måtten på graden av marknads­ekonomi, kvaliteten på ett lands institutioner, förekomsten av ekonomiska regleringar och olika dimensioner av företagandets villkor. De bygger alla i stor utsträckning på transparenta, fakta­baserade och jämförbara mått. Indexen utgör därför ett värdefullt underlag för att göra prioriteringar och avgränsa inriktningen på arbetet med tillväxtfrämjande reformer på nationell nivå. Att mäta framsteg i struktur­reformer är avgörande för att kunna formulera policyrekommendationer.

Vid användandet av de berörda indexen rekommenderas att det inte är tillräckligt att stu­dera de övergripande, sammanvägda indikatorerna. Man bör även göra en analys av olika underliggande dimensioner eller delindikatorer. När det gäller CDB-indexet bör rangord­ning undvikas, eftersom den inte säger något om hur stort avståndet är mellan de rangord­nade länderna. Ett mer användbart sätt att mäta är i stället att utgå ifrån det procentuella avståndet till ett topprankat land (Distance to frontier). Vidare bör mindre skillnader eller förändringar inte tillmätas någon större betydelse eftersom det är svåra företeelser att fånga.

Det kan vidare noteras att indexen genomgående använder lika vikt för ingående kompo­nenter eller delindikatorer vid sammanväg­ningen till det övergripande indexet. Undantaget är LMR-indikatorn, där viktningen baseras på delindikatorernas relativa betydelse när fö­retag fattar beslut om att anställa eller avskeda personal.

Det är slutligen inte möjligt att säga att något av indexen är bättre eller mer tillförlitligt än de andra. De belyser olika aspekter och har alla sina förtjänster. EFW-indexet är bredast och belyser graden av ekonomisk frihet i en ekonomi. Det innefattar regleringar, frihandel, institutionella ramvillkor såsom skydd av äganderätter och rättssystemets oberoende, makro­ekonomiska indikatorer samt statens storlek. OECD:s PMR-indikator mäter i vilken utsträckning regleringar främjar eller hämmar konkurrens. Indikatorn har utvecklats och är nu integrerad med bland annat indikatorer för vissa tjänstenäringar, vilket gör den mer heltäckande. Den belyser därmed också att skillnader i utvecklingen över tid och mellan länder i stor utsträckning beror på sektorsspecifika regleringar. OECD:s LMR-indikator är den mest heltäckande indikatorn för arbets­marknads­­regleringar. Världsbankens index CDB mäter kostnaderna och regelbördan för ett medelstort aktiebolag under hela dess livscykel, från uppstart till avveckling. Det är därmed något smalare, men det använder en väl ut­vecklad metodik. Det bör slutligen framhållas att korrelationen mellan de olika indexen är hög, även om uppbyggnaden och vad de mäter skiljer sig åt.   

Sveriges utveckling

Genomgången av de olika indexen visar att Sverige har genomfört flera strukturreformer och ligger mycket bra till i de flesta avseenden. Då tidigare strukturreformer i många avse­enden bedöms som framgångsrika, kan Sverige fortsätta med ytterligare reformer, givet mål om högre tillväxt och ökad sysselsättning. Det kan finnas en motsättning mellan dessa ambitioner och andra mål, men denna rapport tar sin utgångspunkt i nämnda index som identifierar områden som bedöms ha betydelse för ekonomisk tillväxt.

Reformerna har inneburit att den ekonomiska friheten, såsom den mäts i EFW-indexet, har ökat betydligt över tid. Två svenska styrkeområden som utmärker sig är Legalt system och Stabilt penningvärde. Förbättringen inom det sistnämnda området kan till stor del till­skrivas införandet av inflationsmål och en norm för prisstabilitet år 1993. Området Regle­ringar i EFW-indexet har förbättrats kraftigt under perioden 1995–2011, och Sverige rangordnas på tionde plats i denna dimension år 2011. Det är särskilt inom delområdet Arbetsmarknadsregleringar som förbättringar har skett. Av tradition ligger Sverige bra till på området Frihandel. Det femte området, som till stor del drar ned Sveriges totala place­ring, är Statens storlek. Höga marginalskatter på arbetsinkomster i internationell jämförelse (56 respektive 67 procent när arbetsgivaravgifter inkluderas) bidrar till ett lågt värde för detta område.

Enligt OECD:s PMR-indikator har Sverige låga barriärer för entreprenörskap i jämförelse med övriga OECD-länder. När det gäller tjänstesektorerna (detaljhandel och professionella tjänster) har Sverige minst regleringar av samtliga OECD-länder. Barriärerna för handel och direktinvesteringar är låga i Sverige, liksom i flertalet OECD-länder. Under perioden 1998–2008 har utvecklingen för Sverige inneburit en liberalisering för 13 av totalt 18 di­mensioner. Omfattningen av offentligt ägda företag och direkt statlig kontroll över företag har däremot ökat sedan år 1998.

Enligt OECD:s LMR-indikator var anställningsskyddet för temporärt anställda mycket strikt fram till år 1990, men reglerna för tidsbe­gränsade anställningar har sedan dess grad­vis mjukats upp. Två reformer som har haft betydelse för denna utveckling är dels att be­manningsföretag blir tillåtna år 1993, dels att möjligheten till så kallad allmän visstids­anställning under maximalt 24 månader införs år 2007. Striktheten i anställningsskyddet för tillsvidareanställda är däremot i princip oförändrad under perioden.

I de internationella jämförelserna framgår det tydligt att Sveriges förbättringsområden främst är höga marginalskatter på arbete, offentligt ägande av företag, särskilt inom nät­verkssektorerna, och strikt reglering av tillsvidareanställningar. När det gäller kostnaderna för att driva företag finns den största förbättringspotentialen inom områdena Investerar­skydd, Finansiering, Kontrakt, Avveckling (Insolvens) och Skatteregelbördan, där avstån­det till ett topprankat land är cirka 20 procentenheter eller mer, trots förbättringar som åter­ställandet av förmånsrättsreformen och stärkt skydd för prioriterade fordringsägare år 2009 samt stärkt skydd för minoritetsintressen år 2010. Däremot är regelkrånglet förhållandevis litet i övriga fem dimensioner. En rekommendation för arbetet med regelförenkling är där­för att fokus mer bör ligga på de områden där avståndet till ett topprankat land är som störst. Om förbättringar sker i de förstnämnda fem dimensionerna, kan det samtidigt på­verka det övergripande indexet mer, eftersom utrymmet för förbättringar är större. Det är dock effektiva och ändamålsenliga regler som bör eftersträvas och inte högst rangordning i index.