EU har beslutat att införa en gränsjusteringsmekanism för koldioxid (CBAM) i samband med att klimatmålet höjs från 40 till 55 procents utsläppsminskning till 2030 jämfört med 1990. Förslaget innebär att importen av järn och stål, aluminium, cement, konstgödsel, elektricitet och vätgas beläggs med ”klimattullar” som motsvarar skillnaden i utsläppspriser mellan EU och andra länder.

Efterhand kommer ytterligare produkter beläggas med tullar med målet att alla produkter som ingår i EU:s utsläppshandel omfattas 2030. Syftet är att undvika att industrin av konkurrensskäl flyttar produktion till länder med lägre utsläppspriser, så kallat ”koldioxidläckage”.

Systemet införs gradvis från och med oktober 2023 då utsläppen måste rapporteras. Klimattullarna införs först från 2026 i takt med att den fria tilldelningen av utsläppsrätter fasas ut inom EU. Även andra OECD-länder överväger liknande åtgärder, som i första hand kommer att drabba utvecklingsländer med lägre åtaganden i Parisavtalet. Frågan har därför en "nord-syd" dimension som kan skapa spänningar i det globala handelssystemet och i klimatförhandlingarna eftersom reglerna för denna typ av åtgärder är oklara.

Mot denna bakgrund undersöks argumenten för gränsskattejusteringar för koldioxid. Hur stort är problemet med koldioxidläckage i världen? Och har risken för läckage ökat och därmed behovet av gränsskattejusteringar? Rapporten baserar sig på en analys av de globala utsläppen för åren 1995 till 2018.

Rapportens delar

Rapporten börjar med att beskriva utsläppen av växthusgaser mellan 1995 och 2018 för olika länder. Analysen visar att utvecklingsländerna har stått för hela ökningen av utsläppen under perioden och särskilt Kina som har ökat sin andel från 14,5 procent till 27,4 procent. Samtidigt har USA:s andel minskat från 19,5 till 12,4 procent och EU:s andel från 16,4 till 9,1 procent. Tillsammans svarar Kina, USA och EU för hälften av de globala utsläppen.

Vidare visar analysen att utvecklingsländerna producerar mer växthusgaser än de konsumerar, och tvärt om för de utvecklade länderna. Mönstret speglar den internationella arbetsfördelningen där, lite förenklat, utvecklingsländerna svarar för råvaror och primär produktion och utvecklade länder för affärstjänster och högteknologisk industri, som har olika utsläppskoefficienter. Utsläppen per capita är fortfarande lägre i utvecklingsländerna.

Därefter genomförs en uppdelning av de ökade utsläppen av växthusgaser mellan 1995 och 2018 i en skaleffekt, teknologieffekt och en kompositionseffekt, där den senare delen är mått på koldioxidläckaget. Analysen visar att ökningen av växthusgaser mellan 1995 och 2018 främst beror på den snabba ekonomisk tillväxten i världen (skaleffekten) och i synnerhet i utvecklingsländerna, vilket inte har uppvägts av en motsvarande minskning av utsläppen per producerad enhet (teknikeffekten). Analysen ger även ett visst belägg för koldioxidläckage, men de utgör den mindre delen av utsläppsökningen. Vad vi kan utläsa i data är att utsläppsintensiva sektorer tenderar att växa snabbare i länder med relativt höga utsläppskoefficienter (kompositionseffekten). Om detta beror på skillnaderna i klimatpolitiken eller andra korrelerade faktorer som till exempel ökad efterfrågan på stål och cement i länder som växer snabbt kan vi inte avgöra med vår metod.

Vad som talar emot att klimatpolitiken har varit avgörande är att förskjutningen mot utvecklingsländerna började innan utsläppskraven skärptes för industriländerna när Kyotoprotokollet trädde i kraft 2005. Den avgörande faktorn tycks snarare vara att Kina gick med i världshandelsorganisationen WTO i december 2001 och då fick tillträde till världsmarknaden på samma villkor som andra länder. Det följdes av en investerings-boom i Kina, inklusive i de mest utsläppsintensiva sektorerna av ekonomin, som drog upp utsläppen av växthusgaser.

I nästa steg ställer vi frågan om risken för koldioxidläckage har ökat och därmed behovet av gränsskattejusteringar. Vi undersöker saken genom att analysera om utsläppen per enhet har divergerat eller konvergerat i världen. Analysen visar att det finns stora skillnader i utsläppskoefficienterna och att EU generellt ligger i den nedre delen av fördelningen. Men med tiden har gapet minskat markant. Det betyder att risken för koldioxidläckage har minskat i meningen att det spelar mindre roll än tidigare var produktionen förläggs, trots att utsläppspriserna har divergerat.

En förklaring till "konvergensparadoxen" är att många länder använder andra styrmedel än koldioxidskatter och utsläppshandelssystem för att minska utsläppen, till exempel direkta regleringar och utfasning av koleldade kraftverk. En annan förklaring är att det första stegen i klimatomställningen går relativt enkelt, eftersom det finns många "lågt hängande frukter" att plocka i koldioxidträdet. Det är därför naturligt att länder som ligger efter börjar komma i kapp när det blir svårare för de ledande länderna att minska sina redan låga utsläpp, vilket kräver allt högre utsläppspriser som vi nu ser i EU.

I sista delen av studien knyter vi ihop säcken. Vi konstaterar att klodioxidläckage inte är det stora problemet, men heller inte försumbart. Samtidigt måste konkurrensproblemen hanteras på något sätt för att EU ska kunna gå före andra länder och ta ett större ansvar för klimatet. Gränsskattejusteringarna är en ”röd linje” för gemenskapsindustrin för att stödja 55-procentsprogramet och en kompensation för beslutet att fasa ut tilldelningen av gratis utsläppsrätter.

När CBAM införs kommer importen till EU sannolikt att minska på grund av den ökade administrativa bördan, även om utsläppspriserna inte är prohibitiva. Om gränsskattejusteringarna för koldioxid ses som en protektionistisk åtgärd snarare än en miljöåtgärd, kommer fallet sannolikt att prövas i världshandelsorganisation WTO, och förlorar EU målet väntar handelssanktioner om inte CBAM dras tillbaka eller reformeras. Det är därför viktigt att förslaget förankras i WTO och i FN:s klimatförhandlingar.

OECD:s generalsekreterare, Mathias Corman, har föreslagit att förhandlingar inleds om ett internationellt regelverk om koldioxidpriser och gränsskattejustering för att undvika att konflikter uppstår kring dessa åtgärder. Han har även erbjudit att OECD tar ledningen i denna process på samma sätt som i förhandlingarna om att införa en minimumskatt på multinationella företag för att undvika skadlig skattekonkurrens.

Klimatkrisen kan bara lösas genom internationellt samarbete.