2019-10-01

Remissvar: Yttrande ang Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar

Tillväxtanalys har tagit del av del- och slutbetänkande för Utredningen för effektivt offentligt främjande av utländska investeringar och lämnar kommentarer inom ramen för vårt uppdrag.

Ang. Remiss av del- och slutbetänkande för Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar (UD 2018:01)

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, har tagit del av delbetänkande (SOU2018:56) och slutbetänkande (SOU2019:21) och lämnar kommentarer på de delar som ligger inom ramen för myndighetens kompetensområde och uppdrag.

Strategi för investeringsfrämjande och tydliggörande av utlandsmyndigheters främjandeuppdrag

Tillväxtanalys tillstyrker utvecklingen av en nationell investeringsstrategi som en del av en reviderad exportstrategi. Samordning av arbetet med internationell handel och investeringar innebär möjligheter att nyttja främjandesystemet för flera syften vilket borde kunna ge effektivitetsvinster. Det handlar om att söka synergier genom en bättre integrering av relaterat främjandearbete i Sverige men även verka för ett utökat eller tydligare investeringsfrämjande uppdrag för Sveriges utlandsmyndigheter. För arbetet i Sverige är det viktigt att särskilja och koordinera vilka strategiska insatser som lämpar sig bäst i ett nationellt respektive regionalt sammanhang. Det bör understrykas att det finns en potentiell – och inte obetydlig – risk för resursineffektiv konkurrens om investeringar mellan regioner/kommuner.[1] Aktörer i främjandesystemet behöver ta hänsyn till detta och sträva efter samhällsekonomisk effektivitet.

Regionernas del i investeringsfrämjandet

Tillväxtanalys tillstyrker utredningens förslag att stärka regionernas del i investerings-främjandet, genom såväl en statlig basfinansiering till regionerna som dedikerade resurser hos Business Sweden. Ett framgångsrikt främjandearbete kräver att systemets alla länkar fungerar effektivt. Alla investeringar sker i lokal miljö och det är därför viktigt att även de regionala delarna av främjandesystemet präglas av långsiktighet och professionalitet. För närvarande är denna verksamhet ofta projektfinansierad, vilket skapar ryckighet, försvårar en adekvat kompetensförsörjning och riskerar att påverka kvalitet och externt förtroende.[2]

Tillväxtanalys vill också understryka betydelsen av samverkan mellan aktörer och funktioner. Detta gäller både inom främjandeverksamheten men även gentemot arbetet med ekonomisk utveckling, forskning och innovation samt utbildning.[3] Investerings-främjandet ska inte vara en egen enklav i policysammanhang, utan integreras med relaterat tillväxt- och utvecklingsarbete (till exempel ingå som en del i de regionala utvecklings-strategierna). Det behöver därav göras tydligt om investeringsrelaterade insatser ska avse att öka regionernas attraktivitet eller attrahera specifika investeringar. Det är också viktigt att utländska direktinvesteringar inte behandlas som enskilda händelser utan istället som ett (långsiktigt) relationsbyggande över tid.

En välfungerande och stabil regional organisation ska även bidra till arbetet med att främja absorbering av genomförda investeringars effekter. Uppföljningsarbetet (aftercare) kan konkret handla om att stimulera en funktionell integrering av investeringen med andra aktörer i den regionala/lokala ekonomin, nya samarbeten och förbättra förutsättningarna för framväxt av nya kluster.

Vi är även positiva till att det ska ställas krav på samverkan och återrapportering i villkorsbeslutet som utredningen föreslår i sammanhanget; det är viktigt för styrning och uppföljning. I återrapporteringsprocessen ska tendenser till regional duplikation i investeringsfrämjandet hanteras utifrån strävan om samhällsekonomisk effektivitet.

Rapportering av investeringshinder och nationell investeringssamordnare

Tillväxtanalys instämmer med utredningens uppfattning att ett löpande och systematiskt arbete för att identifiera och följa upp investeringshinder är en betydelsefull åtgärd för att åstadkomma ett effektivare investeringsfrämjande. Utredningen föreslår en nationell investeringssamordnare med placering på UD som en del i hinderidentifiering och samordning. Vi saknar dock tillräckligt underlag i betänkandet för att fullt ut kunna bedöma nyttan av en sådan funktion. Därtill vill Tillväxtanalys understryka den komplexa natur som omger ett sådant samordningsuppdrag. Konkreta arbetsuppgifter, organisering och mandat behöver därför tydligt beskrivas och kopplas till relaterat strategiskt arbete. Om förslaget ska undersökas närmare rekommenderarar vi att tidigare erfarenheter av liknande departementsplacerade samordnare samlas in och beaktas.

Förslag relaterade till Tillväxtanalys

Utredningen lämnar flera förslag till åtgärder med direkt koppling till Tillväxtanalys. Ett förslag handlar om att utveckla en modell för att utvärdera samhällsekonomiska effekter av dels de totala resurser som läggs på investeringsfrämjande, dels utredningens egna åtgärdsförslag. Tillväxtanalys avstyrker detta förslag. Vi instämmer i utvärderings-behovet av sakområdet, som vi anser ligger inom det tillväxtpolitiska området som Tillväxtanalys kan bidra med kunskapsunderlag om, men vi har en avvikande uppfattning om hur det lämpligen bör ske. Investeringsfrämjande är ett komplext område och kan enligt vår uppfattning endast utvärderas genom en belysning utifrån flera olika synvinklar och med användning av flera olika metoder. Dessutom kräver en systematiskt genomförd samhälls-ekonomisk analys av investeringsfrämjandets samlade effekter tillgång till mycket detaljerad information om investeringsfrämjande aktiviteter och de investerande företagen samt deras kopplingar i svensk ekonomi. För närvarande saknas sådan information. Att samla in nödvändig information om investeringsfrämjandet skulle innebära att den investeringsfrämjande verksamheten måste genomgå helt andra anpassningar än de som föreslås i utredningen. Den samhällsekonomiska studie (Roström, 2011) som utredningen (s. 203) hänvisar till tjänar som exempel på att det saknas lämpliga förutsättningar att utvärdera samhällsekonomiska effekter av investeringsfrämjande insatser.

Tillväxtanalys föreslås även bidra med två åtgärder av prognos- och framsynskaraktär. Dels en rapportering om ekonomiska, tekniska och efterfrågedrivna trender som kan påverka efterfrågan på svenska varor och tjänster, dels (i samarbete med Team Sweden) arrangera en årlig framtids- och tillväxtkonferens. Tillväxtanalys avstyrker dessa förslag som måste ses i relation till myndighetens nuvarande uppdrag. Tillväxtanalys ansvarade till och med 2016 för utlandsbaserad omvärldsbevakning inom tillväxt-, innovations-, forsknings- och utbildningspolitiken. Uppdraget innebar även viss framåtblickande rapportering. I samband med en omorganisering och ny myndighetsinstruktion flyttades utlandskontoren till Näringsdepartementet den 1 januari 2017. Myndigheten arbetar numera med långsiktiga ramprojekt och gör analyser och utvärderingar som ska förbättra svensk näringspolitik. Prognoser är inte en del av verksamheten, inte heller rollen som konferensarrangör.

Det kan vara värt att notera att myndigheten – inom ramen för vårt uppdrag – bedriver verksamhet med relevans för sakområdet. För närvarande genomför vi ett större ramprojekt om stora kunskapsintensiva investeringar där frågan om utländska investeringar är central. Dessutom gör Tillväxtanalys årliga undersökningar på utländska företag i Sverige och svenska koncerner med dotterbolag i utlandet. Myndigheten har även bidragit med flera studier om multinationella företag med verksamhet i Sverige.

Behov av utvärdering

Som framförts ovan, ser Tillväxtanalys ett framtida behov av olika utvärderingar av det investeringsfrämjande systemet. Vi vill därför poängtera betydelsen av att insatser planeras och genomförs med beaktande av utvärderingsbarhet, t.ex. vad gäller datainsamling och struktur.

- - - - - -

Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören. Analytiker Simon Falck har varit föredragande. I ärendets handläggning har även analytiker Jörgen Lithander och tillförordnade avdelningschef Anne Kolmodin deltagit.

Sonja Daltung

Generaldirektör

[1] Head, C. K., Ries, J. C., & Swenson, D. L. (1999). Attracting foreign manufacturing: Investment promotion and agglomeration. Regional Science and Urban Economics, 29(2), 197-218.

[2] Utredningens iakttagelse finner stöd i intervjuer som Tillväxtanalys genomfört samt i Exportstrategin (Skr. 2015/16:48).

[3] Se t.ex. Guimón, J. (2008). Policy reactions to the globalization of business R&D: The case of the EU. In University of Twente: PRIME Conference:" EU-US Early Career Researcher Conference on Research and Innovation Studies; Guimón, J. (2011). Policies to benefit from the globalization of corporate R&D: An exploratory study for EU countries. Technovation, 31(2-3), 77-86.