2020-04-21

Remissvar: Inbjudan till skriftligt EU-sakråd om EU:s industripolitik

Tillväxtanalys har bjudits in till skriftligt EU-sakråd om EU:s industripolitik. Vårt svar syftar till att bidra med kunskap om hur strategin kan förbättras utifrån ett samhälls-ekonomiskt perspektiv. Strategin har ingen direkt på verkan på Tillväxtanalys verksamhet.

Vikten av industriell förnyelse kan knappast överskattas. Större investeringar i ny teknologi och utvecklingen av nya tjänster lägger ofta grunden för ett lands framtida ekonomiska tillväxt och konkurrensförmåga.[1] Ett lands investeringsattraktivitet påverkas generellt av (i) insatsfaktorer såsom tillgången till utbildad personal, löner, digital infrastruktur, barnomsorg, energiinfrastruktur och (ii) samhällspolitiska ramverk som bland annat handlar om statliga regelverk, skatter, internationella handelsavtal, tillståndsprocesser och folkopinion. En stat som vill öka attraktiviteten bör därför inrikta sig på dessa områden. Enligt Rodrik (2014)[2] och andra kan det också röra sig om att en stat kan stimulera en industriell förnyelse med direkt koppling till landets komparativa fördelar.

Coronakrisen ändrar inte vikten av att bygga starka samhällspolitiska ramverk, även om det också krävs andra extraordinära statliga insatser för att motverka krisen, och tillgången till starka insatsfaktorer ökar med all sannolikhet återhämtningsförmågan.

EU:s industriella strategi berör både ramvillkor, inklusive insatsfaktorer, och teknikspecifika insatser. Generellt är grunden till konkurrenskraft ett samhälle med bra ramvillkor. I specifika fall kan det dock även vara motiverat med teknikspecifika insatser, inte minst gäller detta i situationer där det finns naturliga monopol. I vårt yttrande lyfter vi framförallt faktorer som är viktiga att beakta vid utformandet av en teknikspecifik politik, det vill säga vid flera av de insatser som ska leda till ett klimatneutralt Europa och att EU ska bli världsledande i digitalisering. Sist tar vi även upp den internationella dimensionen, något som snarast kan ses vara en del av ramverket.

Teknikspecifika insatser för ett klimatneutralt Europa behöver motiveras bättre och utvärderas

Att utveckla teknikspecifika statliga insatser är genuint svårt. Det bygger ofta på att staten tvingas försöka ”välja vinnare”, det vill säga aktivt stödja ett specifikt projekt eller sektor.

I Tillväxtanalys PM 2018:10[3] sammanfattas ett antal grundläggande fundament som kännetecknar en aktiv grön industripolitik som har goda förutsättningar att lyckas. Ett första fundament är i) ett tydligt ansvarstagande och en transparens från staten. Tydliga visioner, mål och idéer om vilken roll staten ska spela är centralt i detta. Ett andra fundament är ii) disciplin och uthållighet i de statliga insatser som genomförs, men samtidigt behövs kontinuerliga utvärderingar som möjliggör modifieringar av insatserna eller att de rent av dras tillbaka. Ett tredje fundament är iii) att centrala beslut kring politikens utformning och implementering bör beakta den kompetens och erfarenhet som finns i den berörda industrin, vilket är nödvändigt för att adressera det ”kunskapsglapp” som ofta finns mellan industri och stat gällande bland annat centrala teknologispår. Viktigt är dock att organisera samarbetet på ett sätt som minskar risken för att industrin ”kidnappar” policyområdet, så kallad privilegiejakt (rent-seeking). Ett fjärde och sista fundament för en aktiv grön industripolitik är iv) en god förståelse för teknologi-utvecklingsprocessen, speciellt de olika hinder som ny teknologi möter i olika faser vilket har stor betydelse för utformning av politik och, i senare skede, val av styrmedel. Teknologiska utmaningar i tidig fas (grundläggande FoU) är exempelvis helt annorlunda än vid senare faser, då uppskalning sker genom till exempel pilot- och demonstrations-projekt, eller genom storskalig spridning av grön teknologi.

Givet att kännedomen om dessa grundfundament är tillräcklig, vad talar då för en aktiv grön industripolitik? På en övergripande nivå bygger en aktiv grön industripolitik på problem (marknadsmisslyckanden) kopplat till existerande marknader som behöver ”korrigeras”. Tre varianter av sådana problem är:

  1. Investeringar uteblir när nya teknologier är omogna och riskerna höga, det vill säga att privata aktörer inte är villiga att göra långsiktiga investeringar av tillräcklig omfattning.
  2. Ny teknologisk kunskap som kollektiv nyttighet, det vill säga när den nya teknologiska kunskap som utvecklas ”spiller över” till andra aktörer. Med andra ord, den privata avkastningen av investeringar i ny kunskap är lägre än den samhällsekonomiska avkastningen.
  3. Existerande teknologiska alternativ medför betydande negativa externa effekter, till exempel genom höga underprissatta utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser.

Under förutsättning att något av dessa problem identifieras kan insatser ytterligare motiveras av en önskan att stärka industri inom områden av hög framtida relevans inom ett område där landet ifråga bedöms ha komparativa fördelar.

En stor del av de insatser som identifieras i EU kommissionens strategi är inriktade mot specifika teknologier och lösningar. Ett övergripande dilemma med dessa insatser är att det är oklart vilket marknadsmisslyckanden som de adresserar eller om hela EU har en komparativ fördel jämfört med övriga världen inom dessa områden. Det finns därför en uppenbar risk för misslyckad policyutformning. Med andra ord, om marknaden misslyckas innebär det inte per automatik att staten kommer att göra ett bättre jobb.[4] Detta följer inte minst av den uppenbara risken för privilegiejakt (rent-seeking) av företag, bransch-organisationer men också enskilda medlemsländer. Rodrik[5] har uttryckt det som: ”In many advanced countries industrial policy remains synonymous with white elephants, rent-seeking, and good money spent after bad”. “White elephants” syftar här på politiska prestigeprojekt (till exempel infrastruktur och stora industrier) som är dyra att bygga och underhålla men som genererar begränsad samhällsekonomisk nytta. Men en misslyckad policyutformning kan även uppstå som en effekt av bristande information om karaktären samt storleken på de marknadsmisslyckanden som utgör motiv för en aktiv industripolitik. Det vill säga, även om det finns insikter om behovet av insatser kan det vara svårt att omsätta detta i en träffsäker politik.[6] Denna kunskapsbrist risker att leda till statliga satsningar som skapar nya inlåsningar där ny men relativt ineffektiv teknologi dominerar över mer ändamålsenliga och långsiktigt hållbara tekniska lösningar.

Denna risk för policymisslyckanden rör särskilt flera av de åtgärder som är kopplade till EU:s gröna giv. Till exempel:

  • Strategy for smart sector integration.
  • EU Strategy on Clean Steel.
  • EU Strategy on Offshore Renewable Energy.
  • Important Projects of Common European Interest.

För att minska risken för policymisslyckanden bör utformningen av dessa insatser tydligt motiveras av specifika marknadsmisslyckanden och hur insatserna hänger ihop med andra insatser som ska stödja omställningen på längre sikt. Det behövs även en god förståelse för hur marknaden påverkas av insatserna, inklusive vilka aktörer/länder som gynnas respektive missgynnas av specifika insatser.

Med tanke på de svårigheter som finns med utformande av en aktiv grön industripolitik kommer det att vara viktigt med utvärderingar (se fundament ii ovan). I dessa utvärderingar bör det ingå att undersöka hur insatserna påverkar olika politikområden samt hur de interagerar med andra insatser som påverkar omställningen långsiktigt.[7]

Bra att digitalisering lyfts fram i strategin då det finns en koppling till produktivitet och lönsamhet

I Tillväxtanalys PM 2019:12[8] konstaterar vi att företag med digital mognad generellt är mer produktiva och har högre lönsamhet. Detta stöds av PM 2014:17 där vi genom tillväxtbokföring konstaterat att investeringar i informations- och kommunikationsteknologi svarar för 42 procent av produktivitetstillväxten i det svenska näringslivet under perioden 2006 till 2013. Dessa positiva samband innebär inte nödvändigtvis ett kausalt samband, men det visar att det är möjligt att så är fallet.

Staten kan använda sig av olika typer av styrmedel för att stödja näringslivets digitalise­ring. En typ av styrmedel är selektivt stöd till företag och en annan typ är ramvillkor där till exempel lagar och regler kan göras mer digitaliseringsvänliga. Men precis som för ”gröna” teknikspecifika insatser finns det utmaningar med att införa selektiva stöd till digitalisering. En utmaning är att det krävs en god förståelse för både hur marknaden påverkas och hur de selektiva stöden hänger ihop med ramvillkor som kan stödja utvecklingen på lägre sikt. För att de statliga insatserna ska fungera väl gäller det att hitta rätt mix av olika styrmedel. För att säkerställa detta behövs utvärderingar som undersöker hur insatserna påverkar varandra.

I vår rapport 2018:01 finns tre rekommendationer som också är relevanta i samband med implementeringen av EU:s strategi.[9] För det första bör direkta stöd anpassas utifrån företagens digitala mognad. Ett område som lyfts fram i EU:s strategi är AI. Fokusområden bör vara framåtriktade, det vill säga riktas till områden som bedöms viktiga i framtiden. Exempel på dessa är enligt OECD (2017), refererad i Tillväxtanalys (2018:01), stora data och självlärande system, sakernas internet, intelligenta och autonoma robotar och 3D-skrivare.[10] Vidare har företag som är mer digitalt mogna bättre förutsättningar att bli bra på AI.[11] För det andra bör beslutsfattare förbättra interaktionen mellan finansiärer som har god kunskap om digitaliseringen och ger stöd till företagen som leder till den digitala utvecklingen (digitala ledare) samt finansiärer som har mindre kunskap om digitaliseringen och ska sprida kunskap till företag som är i början av sin digitala resa. Slutligen bör alla berörda politikområden samverka och agera gemensamt för att uppnå ett effektivt främjande av användandet av digitaliseringens möjligheter i näringslivet (Tillväxtanalys, 2018:01).

Den internationella dimensionen av EU:s nya industristrategi

Kommissionens förslag till ny industristrategi andas ett visst mått av protektionism. För att gemenskapsindustrin ska kunna konkurrera måste spelplanen mot andra länder ”utjämnas” och handeln bli mer ”rättvis”. De instrument som används för att ”utjämna spelplanen” är handelspolitiska skyddsinstrument[12] (tullar mot dumpad och subventionerad export, samt skyddsåtgärder mot kraftigt ökad import) som kan införas av handelsdirektoratet på begäran av den bransch som anser sig skadad av importkonkurrensen. Syftet är att höja priserna på importen till en ”normal” nivån, vilket minskar priskonkurrensen på marknaden till fördel för den inhemska industrin utan att hänsyn tillåts tas till konsumentintresset. De handelspolitiska skyddsinstrumenten är därför inte jämförbara med EU:s konkurrenslagstiftning som syftar till att upprätthålla konkurrens till gagn för konkurrenskraftiga företag (som inte behöver något skydd) och konsumenter.

Det finns en omfattande litteratur som visar på hur en protektionistisk handelspolitik kan skada samhällsekonomin.[13] Det är därför viktigt att denna form av handelspolitik är välgrundad, inte minst att påverkan på andra samhällsintressen beaktas, och att bedömningar sker transparent och öppet. Tillväxtanalys har till exempel tidigare hävdat att det finns skäl att undersöka om utländska direktinvesteringar utgör en risk mot den nationella säkerheten.[14] För att dessa ska genomföras på ett för investerarna rättssäkert sätt och för att skydda sig mot dold protektionism är det viktigt att det finns en klart avgränsad och tydlig förståelse av vad som menas med en risk för den nationella säkerheten. Dessutom är det av stor betydelse att bedömningarna så långt det är möjligt är transparenta och publikt öppna. I en statlig utredning SOU 2020:11 föreslås att Inspektionen för strategiska produkter ska axla rollen som granskare av utländska direktinvesteringar i Sverige. I utredningen betonas att det är en grannlaga uppgift att väga säkerhetsaspekterna mot andra samhällsintressen, till exempel att utländska investeringar ofta är förknippade med ny teknik, lägre priser och nya affärsmodeller.

Vi är positiva till att EU verkar för strängare internationella regler för statsstöd, till exempel genom ett stärkt regelverk i WTO. Detta innebär naturligtvis inskränkningar också i de statsstöd som ges av EU:s medlemsländer och genom den gemensamma EU-kassan. Kommissionen måste sålunda tänka igenom vilka former av statsstöd som man själv vill kunna medge i framtiden (till exempel statsstöd för att snabba på den gröna omställningen och digitaliseringen av EU:s näringsliv) innan EU binder sig vid masten i ett internationellt avtal. Särskilt i WTO som bygger på ömsesidiga skyldigheter och rättigheter. Man kan inte samtidigt ge statsstöd till de egna företagen och fördöma andra länders stöd.

- - - - - -

Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören. Analytikern Tobias Persson har varit föredragande. I ärendets handläggning har även avdelningscheferna Peter Svensson och Peter Frykblom samt analytikern Pontus Mattsson deltagit.

Sonja Daltung. generaldirektör

Referenser

[1] Johansson B. och Nilsson L. (2017). Nollutsläpp i basindustrin. Förutsättningar för en ny industripolitik. Lunds Universitet: Rapport 101.
[2] Rodrik D. (2014). Green industrial policy. Oxford Review of Economic Policy, vol. 30(3): 469-491.
[3] PM 2018:10. Statens roll vid grön omställning genom aktiv industripolitik.
[4] PM 2018:10. Statens roll vid grön omställning genom aktiv industripolitik.
[5] Rodrik D. (2014). Green industrial policy. Oxford Review of Economic Policy, vol. 30(3): s 472.
[6] Bergek A. och S. Jacobsson (2010). Are tradeable green certificates a cost-efficient policy driving technical change or a rent-generating machine? Energy Policy, vol 28, 1255-1271. Lehmann P. och P. Söderholm (2017). Can technology-specific deployment policies be cost-effective? Environmental & Resource Economics, Vol. 71, 475-505.
[7] PM 2018:13. Förslag till förbättrad utvärdering av offentliga insatser.
[8] PM 2019:12. Företagens digitala mognad 2018.
[9] Rapport 2018:01. Hur kan staten främja användandet av digitaliseringens möjligheter i näringslivet?
[10] Områden specificerade i OECD (2017), The Next Production Revolution: Implications for Governments and Business, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264271036-en
[11] Brock, J. K.-U., & von Wangenheim, F. (2019). Demystifying AI: What Digital Transformation Leaders Can Teach You about Realistic Artificial Intelligence. California Management Review, 61(4), 110-134.
[12] https://www.kommerskollegium.se/importera-exportera/handla-utanfor-eu/handelspolitiska-skyddsinstrument/
[13] Se till exempel Jabbour et al. (2019). The good, the bad and the ugly: Chinese imports, European Union anti-dumping measures and frim performance. Journal of International Economics, Vol. 117, 1-20. Chen et al. (2009). The dynamics of trade and competition. Journal of International Economics, Vol. 77, 50-62.
[14] Remissvar angående EU-kommissionens förslag om upprättande av ram för granskning av utländska direktinvesteringar UD2017/17122/HI.

test

Nyhetsbrev

Håll dig uppdaterad, prenumerera på vårt nyhetsbrev.

Få nyheter om Tillväxtanalys studier och seminarier. Fyll i ditt namn och din e-postadress till höger.