2023-03-22: Tillväxtanalys (TA) ska analysera, utvärdera och redovisa effekter av statens insatser för hållbar nationell och regional tillväxt och näringslivsutveckling. I rollen som brygga mellan politik och vetenskap tar vi fram beslutsunderlag och rekommendationer för utveckling, omprövning och effektivisering av statliga åtgärder. Där det är relevant lyfter vi fram viktigare målkonflikter. Remissvaret är framtaget utifrån dessa utgångspunkter.

Sammanfattning

• Tillväxtanalys avstyrker förslaget att införa ett öppet och permanent stöd vid korttidsarbete. Tillväxtanalys anser att ett permanent och öppet stödet som kan nyttjas oberoende av konjunkturen riskerar att fördröja en önskvärd strukturomvandling och därmed skada långsiktig tillväxt i svensk ekonomi.
• Tillväxtanalys ser dock ett behov av ett tillfälligt stödsystem som snabbt kan införas vid synnerligen djup konjunktur eller andra exogent betingade kriser. Detta system bör inkludera en behovsprövning.

Tillväxtanalys avstyrker förslaget att införa ett öppet och permanent stöd vid korttidsarbete

Ett permanent och öppet system för korttidsarbete:

• riskerar att lågproduktiva företag som inte är långsiktigt livskraftiga hålls under armarna, vilket hämmar rörligheten på arbetsmarknaden, i synnerhet under god konjunktur när efterfrågan på arbetskraft är hög;
• innebär en återgång till aktiv krisstödspolitik som riktar sig till företag i kris och inte individer i omställning, vilket erfarenheter från tidigare kriser visat sig vara ineffektiva och dyra;
• riskerar att bevara arbetstillfällen och företag som annars skulle kunna frigöras och gå till mer högproduktiv verksamhet, detta då företag permanent kan söka korttidsstöd oberoende av konjunkturcykeln;
• riskerar att missgynna andra branscher än tillverkningsindustrin då det är svårare för dem att kvalificera sig för stödet, då stödets regler och utformning är anpassade för tillverkningsindustrins förutsättningar och behov;
• syftar till att skapa konkurrensneutralitet för svenska internationellt konkurrerande företag i tillverkningsindustrin gentemot motsvarande företag i viktiga konkurrerande länder som har ett motsvarande system. Tillväxtanalys finner det tvivelaktigt att svenska företag ska konkurrera internationellt på basis av en implicit statlig subvention/garanti.
• riskerar att snedvrida inhemsk konkurrens då ett permanent system kan ge upphov till en s.k. moral hazard-problematik där staten kan uppfattas som en implicit garant vid exogena chocker vilket skulle kunna innebära att vissa företag bär mer risk i sin verksamhet.

Tillväxtanalys ser dock ett behov av ett tillfälligt krisstöd under ekonomiska nedgångsfaser

I syfte att begränsa de samhällsekonomiskt oönskade effekterna av ett krisstöd under normala konjunkturella förhållanden bör som utgångspunkt stöd till korttidsarbete tillämpas endast i mycket allvarliga konjunkturella situationer.1 Denna bedömning görs även av SNS Konjunkturrådet (2023) och i förarbetet till lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete (prop. 2013/14:1 s. 343).

Ett huvudsakligt motiv med stödet är att hålla nere arbetslösheten eftersom den riskerar att långsiktigt dröja sig kvar på högre bestående nivåer, s.k. persistenseffekter. Persistensrisken är att anse som väsentligt större under djupa och långvariga lågkonjunkturer än under övriga konjunkturella förhållanden.

Som princip anser Tillväxtanalys även att det är mer lämpligt att hjälpa individer snarare än företag under andra förhållanden än djup lågkonjunktur, då det är en mer träffsäker åtgärd som inte hämmar en strukturomvandling och är mer gynnsamt för den ekonomiska tillväxten. Korttidsstöd förefaller även vara effektivast om det används under ekonomiska kriser eller lågkonjunkturer då ekonomins helhetsbehov av arbetskraft är mindre än under övrig konjunkturcykel.

Under högkonjunkturer när arbetslösheten redan är låg är utsikterna goda för varslade individer att finna nytt arbete. I synnerhet då svensk omställningsförmåga uppfattas som relativt god (SNS Konjunkturrådet, 2023). Att ge krisstöd till företag som drabbats av tillfällig arbetsbehovsminskning, som sedan visar sig vara av strukturell karaktär, är särskilt skadlig i högkonjunktur då det inte frigörs arbetskraft som behövs i andra mer produktiva delar av ekonomin. Detta hämmar strukturomvandlingen.

Under övriga konjunkturella förhållanden än en djup lågkonjunktur bör arbetsmarknadens funktionssätt och rörlighet – där anställda kan gå från låg- till högproduktiva arbeten – prioriteras. Skulle rörligheten hämmas genom att stöd ges till enskilda branscher eller företag med tillfälliga arbetsbehovsminskningar under normal konjunktur så riskerar det att medföra samhällsekonomiskt skadliga undanträngnings-, inlåsnings- och dödviktseffekter.

Mer om förslaget och effekter av krisstöd

Bakgrund

Stöd vid korttidsarbete kunde enligt den tidigare lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete, utgå genom två skilda system: ett tillfälligt och ett permanent (5 § resp. 5 a §). Det tillfälliga stödet kunde lämnas genom att regeringen meddelar föreskrifter vid synnerligen djupa lågkonjunkturer (eller att det är sannolikt att en sådan är nära förestående), vilket inte krävde någon behovsprövning och har ej aldrig aktiverats. Det s.k. öppna och permanenta stödet kompletterades genom utredningen Ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete (SOU 2018:66), trädde i kraft den 7 april 2020 och tillämpades under pandemin. Systemet krävde behovsprövning.

I Tillväxtanalys remissvar på utredningen SOU 2018:66 avstyrktes införandet av ett permanent system för korttidsarbete med motiveringen att det riskerar att skapa inlåsningseffekter som bromsar strukturomvandlingen och därmed skadar den långsiktiga tillväxten i ekonomin.2 En försenad strukturomvandling låg även till grund för avstyrkan i Tillväxtanalys remissvar på promemorian Tillfälligt slopad karenstid för stöd vid korttidsarbete (Fi 2021/04054).

Tillväxtanalys har dessutom efter uppdrag från regeringen genomfört en strukturerad uppföljning och utvärdering av de ekonomiska stöden, inklusive stöd till korttidsarbete, riktade till företagen med anledning av coronapandemin. Syftet med uppdraget var att ge regeringen aktörsoberoende underlag som kan användas vid beslut inför pågående och framtida utmaningar av liknande slag. Valda delar av studierna tillsammans med policyrekommendationer sammanfattades i rapporten Företagsstöd under pandemin – lärdomar inför framtida kriser (Tillväxtanalys 2023:01).

Krisstöd bevarar arbetstillfällen men hämmar strukturomvandlingen

Med strukturomvandling avses långsiktiga strukturella förändringar i ekonomin som frigör och flyttar arbetskraft från låg- till högproduktiv verksamhet. En effektiv strukturomvandlingen gynnar produktivitetsutveckling och ekonomisk tillväxt. En central komponent för önskvärd strukturomvandling är att lågproduktiva eller krisande företag slås ut eller gör personalnedskärningar. Genom att frigöra resurser från lågproduktiva företag och föra över dessa till mer högproduktiva företag så skapas ett mer effektivt användande av samhällets resurser.

Att bevara företag och anställningar genom aktiv statlig industripolitik genom olika krisstöd kan förhindra utslagning av lågproduktiva företag på kort sikt, men fördröjer önskvärd strukturomvandling på längre sikt. Erfarenheter från liknande kriser på 1970- och början på 80-talet då svensk industri drabbades av betydande lönsamhetsproblem till följd av konkurrens från låglöneländer påvisar detta. Uppfattningen var att kriserna var av tillfällig natur och skulle överbryggas genom olika typer av stöd från staten för att bevara existerande arbeten. Då det visade sig att kriserna var av strukturell natur misslyckades de aktiva krisstöden. Sammantaget framstod stöden som dyra och ineffektiva.

Regeringen menade i Om näringspolitik inför 1990-talet (prop. 1986/87:74) att de aktiva krisstöden bevarat arbetstillfällen och företag på kort sikt, men att åtgärderna inte förmått hålla nere arbetslösheten på längre sikt. Överbryggningspolitikens nytta i att bevara arbetstillfällen var mindre än kostnaden av en fördröjd strukturomvandling i ekonomin. Vidare bidrog stöden till att lågproduktiva verksamheter kunde fortsätta utan att ägarna behövde axla de fulla konsekvenserna av de stora förlusterna. Stöden skapade på så sätt en osund relation mellan staten och näringslivet. Slutsatsen blev att staten har begränsad förmåga att förutse framtida teknikutveckling och bedöma vilka företag som har långsiktig överlevnadsförmåga. Uppfattningen var att denna bedömning bäst görs av företagen själva genom marknadsmekanismer. Istället betonade man vikten av att staten tillförser en fungerande arbetsmarknadspolitik som kan underlätta omställning av individer. Tillväxtanalys menar att slutsatsen är gällande än idag.

Tillfälliga kriser för ofta med sig strukturella förändringar som inte kan förutses ex ante. Forslund m.fl. (2011) drar slutsatsen att ungefär hälften av förändringarna i branschsysselsättningen runt konjunkturtopparna och -bottnarna under 1990-talet och 2000-talet i själva verket hade att göra med strukturomvandling. Det är i praktiken svårt att skilja konjunktur- från strukturförändringar. Även om en kris inte är sprungen ur strukturella orsaker (såsom coronapandemin) så kan strukturella förändringar följa av krisen, vilket är mer betydelsefullt sett ur ett långsiktigt tillväxtperspektiv. Över en normal konjunkturcykel riskerar således aktiva krisstöd att subventionera jobb som ändå skulle försvinna vilket därmed riskerar att fördröja omvandlingsprocessen.

Staten bör hjälpa individer och inte företag

Efter de dyrköpta lärdomarna från de tidigare krisstöden svängde den politiska synen till en mer nedtonad statlig roll vid kriser och behovet av omställningar. Ett exempel är Saab-krisen i slutet av 2000-talet som hanterades på ett mer rationellt sätt än kriserna på 70- och 80-talen. I början av 2000-talet tog arbetsmarknadens parter, både inom den privata och offentliga sektorn, större ansvar genom att teckna omställningsavtal, vilket underlättar för individer i omställning. Omställningsavtalen ger arbetstagare tillgång till tidiga insatser i form av sök- och matchningsstöd samt omskolningsåtgärder vilket särskiljer Sverige från andra länder. Denna utveckling kom att minska belastningen på den offentliga arbetsmarknadspolitiken och de statens åtgärder kunde istället inriktas mot arbetstagare i störst behov av hjälp och stöd. (Eliasson m.fl., 2021).

Möjligheten att sätta in åtgärder under uppsägningstiden har lyfts av OECD som en framgångsfaktor (SNS Konjunkturrådet, 2023). I en internationell studie som jämför kostnaden av förlorat arbete förefaller Sverige att ligga i framkant (Bertheau m.fl., 2022). En möjlig förklaring är att omställningssystemet fungerar bättre i Sverige än i de flesta andra länder som undersöks. Resultatet kan indikera att den svenska arbetsmarknaden är jämförelsevis väl anpassad till strukturella förändringar (SNS Konjunkturrådet, 2023).

SNS Konjunkturrådet (2023) diskuterar i sin nya rapport Strukturomvandling på svensk arbetsmarknad olika policyåtgärder som är mest ändamålsenliga för att underlätta för arbetstagare som drabbas hårt av strukturomvandling. De menar att ett permanent korttidsstöd som syftar till att bevara befintliga arbetstillfällen oberoende av konjunkturläge riskerar att hämma strukturomvandlingen. De menar att politiken istället bör fokusera på att hjälpa individer att hitta jobb i nya branscher och yrken snarare än att försöka bevara befintliga jobb. Att hjälpa individer ses som en viktig princip för att på bästa sätt hantera de negativa konsekvenserna av strukturomvandlingen. De avråder till ett permanent korttidsstöd då de finner att det är en olämplig åtgärd för att hantera strukturomvandling under normal konjunktur och fördröjer en oundviklig och önskvärd anpassning. De menar att sådana stöd ”bör förbehållas temporära och djupa lågkonjunkturer” (s. 100).

Giupponi m.fl. (2022) jämför effektiviteten av de europeiska korttidsstöden mot mer generösa arbetslöshetsförmåner i USA, under pandemin. De vill ta reda på om det är kostnadseffektivare att försäkra jobb eller individer. De finner starkt stöd för att de båda åtgärderna kompletterar varandra då de hjälper olika typer av arbetstagare och mot olika slags chocker. Korttidsarbete kan reducera socialt kostsamma uppsägningar över tillfälliga djupa kriser, men har låg träffsäkerhet och är ineffektiva mot långvariga chocker som kräver resursomfördelning över branscher.

Korrtidsstödet under pandemin kan ha fördröjt en önskvärd strukturomvandling

Att korttidsstödet användes under coronakrisen kan ses som en återgång till aktiv krisstödspolitik. De riktade korttidsstöden till krisande företag bröt den allmänna utvecklingen av näringsliv- och arbetsmarknadspolitik de senaste decennierna.
Korttidsarbete var det enskilt största direkta ekonomiska stödet till svenska företag under coronapandemin. Över 75 000 företag genom 570 000 anställda beviljades korttidsstöd från mars 2020 till september 2021, till en kostnad för staten på ungefär 41 miljarder.

Tillväxtanalys effektutvärderingar visar att korttidsstödet under pandemin sannolikt bidragit till en påtaglig minskning av antalet konkurser och en bromsad nedgång på arbetsmarknaden. Antalet konkurser under andra halvan av 2020 var till och med lägre än innan pandemin, vilket talar för att stödet framgångsrikt bevarat företag, men indikerar även att stödet har utgått till lågproduktiva företag.
Stödet hade positiva sysselsättningseffekter under pandemins initiala nedgångsfas, men negativa effekter under den ekonomiska återhämtningsfasen. Tillväxtanalys slutsats var att korttidsstödet bör begränsas i möjligaste mån till ekonomiska krisers nedgångsfaser.

Upp till 90 procent av de arbetsgivare som nyttjade korttidsstödet hade behållit sina arbeten i avsaknad av stödet – s.k. dödviktseffekter. Höga dödviktseffekter innebär ineffektiv användning av resurser. Under 2020 uppgick bruttokostnad per (netto) räddat jobb till 0,66 miljoner kronor. Om färre personer hade använt korttidsarbete under coronakrisens återhämtningsfas hade, enligt Tillväxtanalys estimat, kostnaden per räddat jobb varit lägre. (Tillväxtanalys PM 2022:12).

Gentemot andra pandemistöd stod korttidsstödet ut som mest överrepresenterat bland företag som hade lägst produktivitetsnivå och produktivitetstillväxt innan pandemin. Mycket talar även för att företag med långsiktiga strukturella problem fick tillgång till korttidsstödet, vilket innebär s.k. undanträngningseffekter då arbetstillfällen bevaras i företag som inte är långsiktigt livskraftiga och inte kan behålla arbeten på sikt. Undanträngningseffekter försvårar för högproduktiva företag med tillväxtpotential att rekrytera arbetskraft.

Även Ekholm m.fl. (2022b) kommer fram till att korttidsarbete haft en negativ påverkan på faktorallokeringen i ekonomin. Genom mekanismen att flödet av arbetskraft från lågproduktiva företag till högproduktiva företag förhindrades då företag som i normala tider slagits ut fick stöd.

Sammantaget visar Tillväxtanalys effektutvärderingar samma målkonflikt som vid kriserna på 70- och 80-talen: korttidsstödet har sannolikt påtagligt bevarat företag och anställningar på kort sikt men samtidigt finns indikationer att stödet bidragit till att förhindra en utslagning av lågproduktiva företag på längre sikt. Detta hämmar en önskvärd strukturomvandling och därmed en lägre ekonomisk tillväxt på längre sikt. En fullödig analys av stödets faktiska påverkan på strukturomvandlingen kräver dock ytterligare år av data. Det kan även finnas andra positiva ekonomiska effekter av korttidsarbete som inte undersöks av tillväxtanalys – framförallt om stödet bidrar till att bevara värdefulla relationer och kunskap i långsiktigt lönsamma företag.

I slutändan blir denna avvägning politisk. Beslutsfattare behöver med andra ord göra en avvägning mellan att konkret kortsiktigt rädda företag mot den mer abstrakta risken för en bromsad strukturomvandling och sämre framtida ekonomisk tillväxt.

Korttidsstödet inte utformat eller anpassat för andra branscher än tillverkningsindustrin

Det permanenta stödets huvudsakliga målgrupp var – och är – långsiktigt livskraftiga företag, primärt inom den svenska tillverkningsindustrin (SOU 2022:65, s. 445). Följaktligen var stödets regler och utformning bättre anpassade för tillverkningsindustrins förutsättningar och behov än för t.ex. servicesektorer som t.ex. hotell- och restaurang. Detta har försvårat för andra branscher att kvalificera sig för stödet och resulterat i att andra branscher har missgynnats (Siljhammar och Granevärn, 2021; Hidesten m.fl., 2021).

Stödet fungerade bra för företag med regelbunden produktion och lön, låg personalomsättning och fasta anställningsvillkor. Däremot fungerade inte stödet lika bra för mindre företag med få anställda eller med säsongsbetonade-, tidsbegränsade- eller behovsanställningar. Dessa företag – främst förekommande inom service- kultur- och transportyrken – hade större svårigheter att kvalificera sig för stödet. (Tillväxtanalys 2021:02; 2022:09; 2022:13). Den nya lagen om korttidsstöd kommer även fortsättningsvis vara sämre anpassat för branscher med andra förutsättningar än tillverkningsindustrin (SOU 2022:65, s. 445f).

Tillverkningsindustrin var den bransch som hade flest permitterade och även fick mest utbetalt stöd. Men andra branscher, som hotell och restaurang samt kultur och nöje, drabbades som helhet hårdare ekonomiskt än tillverkningsindustrin som andel av sin bransch, men kunde inte utnyttja stöden fullt ut. Tillverkningsindustrin var även mest nöjda med stödet och hotell- och restaurangverksamhet minst nöjda. (Tillväxtanalys 2021:02; 2022:09; 2022:13).

Enligt siffror från Tillväxtverket fick tillverkningsindustrin 42 procent av totalt utbetalt stöd under pandemin. Detta innebär att 58 procent av stödets kostnad utgick till andra branscher än tillverkningsindustrin, som stödet inte var anpassat för. Vid en ekonomisk kris anser därför Tillväxtanalys att regeringen bör överväga att vidta även andra mer ändamålsenliga åtgärder än korttidsstöd till branscher andra än tillverkningsindustrin. Även den handläggande myndigheten under pandemin, Tillväxtverket, gör en liknande bedömning i sitt inspel Erfarenheter och förslag till förändringar av lagen om korttidsstöd (2022-07-04) till Kommittén om stöd vid korttidsarbete.

Korttidsstödet syftar till att öka tillverkningsindustrins internationella konkurrenskraft, men riskerar istället att snedvrida inhemsk konkurrens

Ett av de huvudsakliga syftena med att införa ett permanent stöd är att svenska industriföretag ska kunna konkurrera under likvärdiga villkor som företag i viktiga konkurrentländer5, som har motsvarande system på plats (SOU 2022:65 s. 197–198, 216; prop. 2019/20:132 s. 46–48). ”Om Sveriges stöd skulle vara mindre förmånligt skulle det innebära en sämre konkurrenskraft och riskera att företag, i synnerhet inom tillverkningsindustrin, väljer att förlägga verksamheten i andra länder med ett mer fördelaktigt system” (SOU 2022:65, s.157).

Stödets regler och utformning är anpassade för de företag och branscher som bedriver internationellt konkurrerande verksamhet inom tillverkningsindustrin. Tillväxtanalys finner det tvivelaktigt att svenska företag ska konkurrera internationellt på basis av en implicit statlig subvention/garanti.

Ett öppet och permanent system kan dock potentiellt skapa inhemska konkurrenssnedvridningar. I ett förarbete till den tidigare lagen om korttidsstöd uppges att expansiva företag, branscher och regioner potentiellt kan missgynnas av det öppna och permanenta stödet. ”Även konkurrerande företag som inte söker stöd kan möjligen missgynnas” (prop. 2019/20:132 s. 81f). Tillväxtanalys anser att en implicit statlig subvention riskerar att medföra att vissa mer riskbenägna företag kan skapa ekonomiska fördelar genom att bära större risker än sina konkurrenter. Att förlita sig på att staten går in och stöttar vid olika idiosynkratiska chocker eller kriser innebär en s.k. moral hazard-problematik. Om staten implicit går in och stöttar vid problem kan incitament skapas att ta större risker: risk/reward-kalkylens symmetri skiftar. Större risker kan resultera i större vinster men även större förluster, men att förlusterna i någon mån begränsas av statens implicita garanti.

Kopplat till inhemska konkurrenssnedvridningar är frågan om ett öppet system kan ge negativa effekter för lönebildningen eftersom risken att arbetstagare förlorar sina anställningar minskar. Detta innebär att de som har en starkare anknytning till arbetsmarknaden (insiders) får en starkare position än de med svagare ställning på arbetsmarknaden (outsiders). Exempelvis hade korttidsstödet under pandemin inga effekter på sysselsättningen bland personer med tidsbegränsade anställningar, vilka även i större utsträckning förlorade sina arbeten än insiders (Tillväxtanalys PM 2021:09, se även SOU 2022:30 s. 98f).

Ett permanent system skulle riskera att bidra till ökade inkomstskillnader mellan insider och outsiders, samt en högre jämviktsarbetslöshet genom att trycket på löneökningar från insiders ökar.

- - - - -

Beslut i ärendet har fattats av generaldirektören. Ärendet har föredragits av analytiker Petter Svärd. I ärendets handläggning har även chefsekonom Peter Frykblom och avdelningschef Marie Gartell deltagit.

Sverker Härd
Generaldirektör