Publicerad 29 april 2015

Innovationspolitik för framtidens energisystem

Analys av internationella policyexperiment

Tillväxtanalys har de senaste åren studerat vad Sverige kan lära av andra länder när det gäller att skapa en hållbar närings- och innovationspolitik. Den här rapporten presenterar de mest centrala observationerna och slutsatserna från detta arbete, med fokus på svenska energiutmaningar.

Sveriges energipolitik syftar till att skapa förutsättningar för en stabil energiförsörjning som samtidigt är hållbar och bidrar till näringslivets konkurrenskraft. Dagens energipoli­tiska ramverk och styrmedel är överlag väl fungerande och kommer, enligt de flesta bedöm­ningar, att vara tillräckliga för att nå målen till 2020.

Framöver, i synnerhet mellan år 2020 och 2050, träder dock ett antal viktiga energiutma­ningar fram. Den övergripande visionen för Sveriges klimat- och energipolitik är ett fossil­oberoende energi­system till 2050, vilket innebär flera utmaningar och rymmer stora och kom­plexa frågor kring transportsystemets omvandling, kärnkraftens framtid och den förny­bara energins utveckling och inmatning i elnätet. I dagsläget finns endast delvis svar på hur dessa frågor ska hanteras och energipolitiken kommer under kommande år att behöva bli tydligare, både vad gäller den övergripande inriktningen, de steg som behöver tas för att nå dit och vilka aktörer som ansvarar för vart och ett av stegen. Regeringen har även tillsatt en energikommission med uppdrag att reda ut vissa av dessa frågetecken. Till detta kan läggas Färdplan 2050 som ligger hos miljöberedningen.

Utgångspunkten för denna rapport är att innovation, teknisk såväl som politisk och institu­tio­nell, kommer att spela en central roll och att detta inte kommer att ske med automatik:

  • Det låga priset på koldioxidutsläpp gör att incitamenten för minskad användning av fossil energi är svagare än vad som är samhällsekonomiskt lönsamt.
  • Icke prissatta och positiva överspillningseffekter från forskning och utveckling leder till underinvesteringar i ny kunskap om framtidens teknik.
  • Kunskaps- och riskbarriärer gör att investerare missar affärsmöjligheter som både är privat- och samhällsekonomiskt lönsamma.

Sammantaget motiverar detta en kombination av åtgärder längs hela innovationskedjan. Frågan är hur innovations­politiken kan utformas för att åtgärda dessa utmaningar, samt vilka möjligheter och utmaningar detta innebär för politiska beslutsfattare.

Rapporten belyser och speglar frågeställningen mot bakgrund av erfarenheterna av innova­tionsfrämjande energipolitik i andra länder. Fokus är på design och implementering av styr­medel med syftet att utveckla och sprida ny teknik för framtidens energiutmaningar.

Nedan sammanfattas rapportens mest centrala observationer.

Lärdomar från policyexperiment i andra länder

Vad vi ser i praktiken är att flertalet länder kombinerar generella insatser, som skatter, utsläppshandel och offentliga FoU-program, med olika selektiva innovationspolitiska instrument.

Länderna skiljer sig åt i flera dimensioner, och utformning och genomförandet av politiken varierar. Utvecklade industri- och kunskapsnationer som Danmark, Tyskland och USA har helt andra förutsättningar än framväxande ekonomier som Kina och Indien. Att direkt över­­föra policyexperiment mellan länder är därför svårt, men olikheterna gör också att det finns en stor och varierad erfarenhets­bank att studera och lära ifrån.

Utifrån de internationella erfarenheterna och experimenten träder tre generella observatio­ner fram som centrala, oavsett ländernas skilda förutsättningar:

  • Stabila spelregler och institutioner spelar en avgörande roll för energipolitikens effek­ter och dess kostnader. Kraftiga variationer av skattenivåer och i design av stödsystem skapar en osäkerhet på marknaden som höjer riskpremien och gör investerare mindre benägna att finansiera projekt inom förnybar energi och energieffektivitet. Ny teknik blir därmed dyrare att utveckla än vad som annars varit fallet samtidigt som kommer­sia­li­seringen fördröjs. USAs stöd till producenter av förnybar el (Production Tax Credit) är ett av flera exempel i rapporten på den negativa effekt som denna policyrisk skapar.
  • Ytterligare en dimension som tas upp är avvägningen mellan kortsiktig kostnads­effekti­vitet och långsiktig måluppfyllelse. Ofta präglas politiska beslut av en vilja att genom­föra åtgärder som uppnår ett visst mål till lägsta möjliga kostnad, vilket är en rimlig utgångspunkt. Men innovation och teknikutveckling kommer att vara en förutsättning för att nå de långsiktiga målen och det behövs därför styrmedel och insatser som driver innovation och omställning av hela energisystemet. Krav på kortsiktig kostnadseffekti­vi­tet kan i dessa fall vara kontra­produktivt. Istället behövs ett mer långsiktigt tidsper­spek­tiv. Erfarenheterna, såväl positiva som negativa, av den tyska inmatningstariffen, har visat sig vara en drivkraft för innovation inom såväl förnybar energiteknik som inom relaterade tjänstenäringar, affärsmodeller och finansieringslösningar. Härifrån finns också erfarenheter av riskerna för stigande kostnader och vikten av en genom­tänkt design av selektiva styrmedel.
  • En sista viktig parameter är balansen mellan etablerade intressen och utmanande lösningar. Energipolitiken i många länder styrs ofta av etablerade aktörers intressen. Den strukturomvandling av energisystemet som kommer att behövas kräver emellertid också nya aktörer och deras idéer. Ett sätt att stödja detta har varit att inkludera små, nya företag och andra utmanande aktörer i formella prioriterings- och beslutsprocesser. Innovationer för framtidens energisystem kräver institutionella innovationer också inom politiken och nya sätt att nå fram till beslut. Kanadas breda förankrings­processer för forskning och innovation på energiområdet kan vara en inspirationskälla i samman­hanget.

Den svenska kontexten – några reflektioner kring möjliga policy­implikationer

Energipolitiken i Sverige befinner sig i början av 2015 i en omvandlings­process. Utma­ning­arna är många, men Sverige står på många sätt väl rustat för att möta dessa utma­ningar. Bortom 2020 växer dock ett antal betydande utmaningar fram. Enligt de bedöm­ningar som gjorts är det inte möjligt att nå målen till år 2050 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

Innovationspolitiken kan, med rätt utformning, spela en viktigt kompletterande roll till generella styrmedel som skatter och generella FoU-insatser. Utifrån erfarenheter i andra länder kan ett antal frågor ställas av särskild relevans i den svenska kontexten:

  • Hur kan det svenska elcertifikatsystemet utvecklas och kompletteras med andra instrument som på ett tydligare sätt driver innovation och radikal teknisk utveckling? Stabilare priser och en starkare efterfrågan på ny teknik, som möjliggör privata inves­teringar i större utsträckning, är en central pusselbit i sammanhanget. Inmatningstarif­fer (FiT) har visat sig vara ett bättre alternativ just för detta ändamål än elcertifikat och det finns därför goda skäl att titta närmare på möjligheterna att införa liknande styr­medel också i Sverige.[5] Här är det dock avgörande att också noga analysera de risker som följer med denna typ av styrmedel, inte minst kopplat till kostnaderna för elkonsu­menterna. Omvända auktioner, som används i exempelvis Indien och Kalifornien, kan vara andra alternativ att överväga.
  • Hur kan energipolitiken utvecklas för att bli mer samman­hållen, transparent och sam­tidigt mer konsekvent? Energipolitiken bygger på en lång rad enskilda insatser som endast i viss mån är fullt ut harmoniserade idag. Det är tydligt att Energi­myndighetens uppdrag att främja utvecklingen av förnybar energi genom elcertifikat och forsknings­insatser står i konflikt till de skattenedsättningar som vissa delar av närings­livet får. Ett exempel är den relativt låga beskattningen på diesel jämfört med bensin. Prioriterings­processer för energi­forskning kan öppnas upp, som i Kanada, eller vara slutna, som i Sydkorea, och valet däremellan får troligen konse­kvenser för den övergripande inrikt­ningen av energipolitiken. Slutna processer ger mer fokus, men riskerar att cementera redan etablerade strukturer – vilket leder till den avslutande frågan.
  • Hur kan Sveriges styrkeområden tas tillvara utan att nya influenser utestängs? I rapporten diskuteras hur många andra länder låter sin energipolitik styras i hög grad av närings- och tillväxtpolitiska prioriteringar samt av etablerade aktörers behov och agenda. Detta är fallet också i Sverige. Sverige är ett litet land med begränsade resurser och har inte möjlighet att satsa på allt. Fokus i någon dimension bör vara en rimlig strategi för att nå de energi- och klimatpolitiska målsätt­ningarna. En princip kan vara att satsa på det vi redan är bra på och bygga vidare där. Stor potential finns inom den biobaserade ekonomin, med bioenergi och nya biobaserade material. Även inom fordons­­industrin finns starka traditioner och kunskapsmiljöer som kan utnyttjas för att möta en växande efterfrågan på exempelvis elbilar och deras olika delkomponenter. En annan infallsvinkel kan vara att satsa mer på vissa delar av innovationskedjan, såsom kunskaps­utveckling, design och immateriella rättigheter. Här finns stora ekonomiska värden att hämta, vilket också kan bidra till att utveckla Sverige som grön tillväxt­motor.

Beslutet om de olika vägval som diskuterats ovan är naturligtvis i slutändan politiskt och prioriteringar och perspektiv måste vägas mot varandra. Erfarenheterna i andra länder visar med all önskvärd tydlighet att det är lätt att begå misstag – men också att tydlighet kan belönas med uppskattning från investerare som vill se tydliga, stabila spelregler med starkt folkligt stöd.

Titel
Innovationspolitik för framtidens energisystem Analys av internationella policyexperiment

Serienummer
Rapport 2015:05

Diarienummer
2014/182

Ladda ner rapportenPDF