Publicerad 31 mars 2017

Nurturing spillover from the Industrial Partnership between Sweden and Brazil

– a case study of the Gripen project

Rapporten är en första kartläggning av affären med syfte att beskriva och analysera spridning av teknik och kunskap (s.k. spillover) mellan länderna inom flyg och i angränsande näringslivs­sektorer.

Brasilien och Sverige bedriver ett nära forsknings- och innovations­samarbete. Det har formaliserats i en serie avtal bland annat genom att år 2009 underteckna ett bilateralt strategiskt partnerskapsavtal. I oktober 2014 beslöt den brasilianska federala regeringen att köpa 36 Gripen-flygplan från Saab, vilket är Sveriges största exportaffär någonsin.

I mars 2016 gav Näringsdepartementet Myndigheten för tillväxt­politiska utvärderingar och analyser uppdraget att analysera ”möjligheter, begränsningar och potentiella effekter av teknik- och kunskapsspridning i stora och internationella gränsöverskridande affärs- och industriprojekt”. Uppdraget utgör en del av regeringens exportstrategi och Team Sweden-satsning.

Rapporten är en första kartläggning av affären med syfte att beskriva och analysera spridning av teknik och kunskap (s.k. spillover) mellan länderna inom flyg och i angränsande näringslivs­sektorer.

Studien

Gripen-affären är intressant som fallstudie då den illustrerar de nya möjligheter som finns av att samarbeta i stora bi-nationella och högteknologiska industriprojekt mellan två länder som befinner sig på olika innovations- och utvecklingsnivå. Detta sker genom att en allt större andel av varor och tjänster framställs och utvecklas i globala leverantörs- och värde­kedjor och där olika länder specialiserar sig på olika steg i produktions- och utvecklings­processer¹. Det gäller inte minst inom flygindustrin.

Inom ramen för det strategiska partnerskapet och Gripen-affären har redan en rad gemen­samma aktiviteter initierats. Båda länderna har uttryckt höga politiska förväntningar på framtida gemensamt industrisamarbete inom både flyg och andra industrisektorer.

Det är i detta bredare sammanhang som den aktuella studien har genomförts. Studien fokuserar på följande två frågeställningar: 1) Vilka möjliga spridningseffekter kan Gripen-affären ge? 2) Vilken typ av statliga insatser behövs för att främja och stödja teknik- och kunskapsöverföring som genereras i Gripen-affären och partner­skapet mellan de båda länderna?

Realiserade och potentiella spridningseffekter

Högteknologisk produktion och utveckling av ett stridsflygplan genererar spillover som inte är inkluderad i köpekontraktet. Spillover kan därför ses som delvis fria nyttor som kan exploateras av andra aktörer. I rapporten har såväl realiserade som potentiella spillover­effekter beskrivits och analyserats:

  • I rapporten beskrivs Saabs nya affärsupplägg som utmärks av ett större beroende av en leverantörskedja i Brasilien samt att innovationsaktiviteter i högre grad sker i sam­arbete med såväl brasilianska som internationella leverantörer.
  • I stort går affärsmodellen ut på att hjälpa den Brasilianska kunden att utveckla förmågan att själva underhålla och producera ett stridsflygplan. I kontraktet sker detta genom så kallat industriellt samarbete som bygger på teknologi- och kunskaps­överföring.
  • Spillover uppstår därför i den globala leverantörskedjan och måste således analyseras och mätas i en internationell kontext.
  • Kontraktet fokuserar på teknologiöverföring men den viktigaste överspillningen är den samlade kunskap och arbetssätt som utvecklas i alla delar av värdekedjan och över nationsgränser och som därmed kommer att utgöra den framtida konkurrensfördelen för både Sverige och Brasilien.

Därtill har följande spillover effekter identifierats:

  • Det första lagret av leverantörer i Brasilien får störst nytta av kunskapsöverföring från Gripen affären.
  • Det andra lagret av leverantörer i Brasilien verkar inte ha förmågan att dra nytta av kunskapsöverföring från Gripen affären på kort- och medellång sikt.
  • Embraer förväntar sig inte att den direkta tekniköverföringen från Gripen affären kommer att vara speciellt hög, men vad det gäller efterförsäljningen och utveckling av nya erbjudanden är förväntningarna höga.
  • Spillover molnet rymmer många möjligheter att sprida den teknologi och kunskap som utvecklas inom Gripen projektet till andra sektorer såsom transport, tillverkning, skog och gruvor. I tillägg till detta kan man även förvänta sig ytterligare icke-teknologi­baserade spillover effekter inom till exempel administration, lärandeprocesser, samt nya affärslösningar.

Gripenaffären exemplifierar således hur svensk utveckling och produktion är samman­flätad med resten av världen och i detta fall Brasilien. Frågan är hur både den svenska staten och politiken i Brasilien kan agera för att maximera den kunskap som genereras i affären och sedan kommersialisera den inom andra områden. En slutsats är att när en större del av tillväxtens och spillovereffekterna uppstår i och utanför nationella och organisa­toriska gränser så har de konsekvenser för näringspolitikens innehåll och utformning i båda länderna.

Policyutmaningar och rekommendationer

Ur ett policy perspektiv är det två saker som gör att Gripenaffären med Brasilien kan ses som mer än bara en av Sveriges största systemexportaffärer. För det första finns det en stor teknikut­vecklande del i affären som driver andra samhällseffekter. För det andra vill båda länderna att deras industriella partnerskap ska skapa nya industriella länkar emellan länderna. För att det ska kunna ske på bästa sätt så beskriver rapporten hur spillover numera inte är en nationell fråga utan snarare utvecklas över internationella gränser mellan företag, akademi, departement och myndigheter. Det är viktigt att politiska beslutsfattare får vägledning i det val de behöver göra för att stöda den här nya typen av internationella industriella partnerskap. Resultat tyder på att ett första fokus för att få partner­skapet att växa bortom Gripen skulle kunna vara just flygsektorn där både Sverige och Brasilien har hög absorptionskapacitet och etablerade forskning och innovationsaktiviteter.

En av de stora policyutmaningarna för att kommersialisera teknik- och kunskapsspridning från en stor internationell affär såsom Gripen är att överbrygga skillnaderna mellan ett moget innovationssystem som det svenska och ett innovationssystem som är under utveckling såsom det brasilianska. Medan ett mer moget innovationssystem som det svenska har goda länkar mellan viktiga aktörer såsom universitet, forskningsinstitut, företag och myndigheter så utmärks ett innovationssystem under utveckling, såsom det brasilianska, av outvecklade länkar mellan t.ex. forskningsutförare och företag.

Därför blir även matchning av områden som ska få statligt stöd, finansiärer och budget­allokering mer komplicerade i en bi-nationell kontext. Trots detta finns det idag ett antal goda exempel på bilaterala samverkansprojekt mellan Sverige och Brasilien som redan är igång, samtidigt som det finns förväntningar från aktörer i båda länderna om att flera behövs för att få ut de maximala samhällseffekterna av spillovermolnet från Gripenaffären.

En annan fråga som är relevant för politiken är hur den existerande policymixen kan vidgas för att maximera och kommersialisera teknik- och kunskapsspridningen från en så stor internationell högteknologisk affär såsom Gripen. Resultaten visar att de kommersiella aktörerna levererar enligt affärskontraktet, men att ytterligare statliga insatser kan behövas i båda länderna för att förbättra förutsättningarna för att nå samhällseffekter.

För att den här stora högteknologiska affären ska fungera som hävstång i andra sektorer behövs därför nya samarbeten och policyinstrument. Exempel på olika typer av aktörer är universitet, finansiärer, departement och myndigheter som idag till stor del tenderar att vara nationellt orienterade. Utan statligt engagemang riskerar en viktig del av kunskaps­spridningen från denna högteknologiska affär att utebli med risk för att stora mervärden kan gå förlorade. På samma gång finns det en önskan om att statligt engagemang ska “sätta igång” självförstärkande processer som i framtiden kommer att fortgå. En viktig fråga i framtiden blir vilka policyinstrument som kan och bör tillämpas för att nå maximal gemensam nytta i internationella industriella partnerskap såsom det mellan Sverige och Brasilien.

¹ Se Tillväxtanalys (2016). Rapport 2016:05.

Titel
Nurturing spillover from the Industrial Partnership between Sweden and Brazil – a case study of the Gripen project

Serienummer
Rapport 2017:01

Diarienummer
2016/106

Ladda ner rapporten (på engelska)PDF