Publicerad 23 maj 2013

Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik

Svensk regionalpolitik växte fram som en respons på utflyttningen från Norrland. Start­sträckan var lång. Det tog nästan tjugo år, tre utredningar, ett stort antal riksdagsmotioner innan en femårig försöksverksamhet med lokaliseringspolitik kunde inledas. En aktiv lo­kaliseringspolitik inleddes på försök. Den byggde på ett väldefinierat problem och hade en välavvägd och ödmjuk målsättning. Problemet var utflyttningen från skogslänen till följd av en sysselsättningsminskning inom jord- och skogsbruk som inte balanserades av mot­svarande sysselsättningsökning inom industrin. Lokaliseringspolitiken syftade därför till att med bidrag och lån bidra till att industrisysselsättningen ökade genom att stimulera omlo­kaliseringar från expansiva delar av landet.

Med etableringen av den aktiva lokaliseringspolitiken 1964 öppnades för en process av kontinuerlig förändring av politiken kopplat till en förvånande stabilitet i de medel som kom till användning. I den politiska retoriken har förhöjda ambitioner kombinerats med oförändrade medel. Kopplingen mellan mål och medel försvagades successivt. En radikal förändring av regionalpolitiken inträffade först när den under 1990-talet omvandlas till en politik för hela landet och när ansvaret för att utforma innehållet i politiken placerades hos regionala självstyrelseorgan eller länsstyrelser. Lokaliseringspolitiken kom på detta sätt att via regionalpolitiken omvandlas till en regional politik vars uppgift var att främja tillväxten i alla delar av landet. En förklaring till denna omvandling var att Sverige som nybliven medlem i EU valde att anpassa sig till unionens sammanhållningspolitik. Tillskottet av medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden gjorde det ”lönsamt” att anpassa den nationella regionalpolitiken. Den gamla nationella regional­politiken som fokuserade mot stödområdet förvisades på detta sätt till en plats i skuggan av en ambitiös regional tillväxtpolitik. Där befinner vi oss idag.

Ett utmärkande drag i regionalpolitikens utveckling är att dess ambitioner successivt höjts och i takt därmed blivit vagare. Målen har över tiden allt mer fått karaktären av visioner som snarare ger uttryck för en idealbild än har formen av ett konkret mål som uppnådda resultat kan värderas emot. Samtidigt har den konkreta problemformulering som utmärkte den tidiga lokaliseringspolitiken ersatts av en mer allmän beskrivning av vad som politiken skall förhindra eller uppnå. Därmed tenderar det att uppstå ett växande gap mellan politi­kens intentioner och de medel som står till förfogande. Detta gap accentueras av att dyna­miken på medelsidan kännetecknas av att nya medel läggs till gamla. Det förefaller lättare att addera nya medel än att överge existerande medel. Så trots genomgripande förändringar i de regionalpolitiska målen har medel som lokaliseringslån, som omvandlats till regionalt investeringsstöd, transportstöd och nedsatta sociala avgifter överlevt i mellan trettio och femtio år. De två sistnämnda medlens överlevnadsförmåga är särskilt intressant då de re­dan vid införandet var ifrågasatta. Ifrågasättandet kvarstår då de evalueringar av effekter som genomförts har misslyckats med att påvisa att insatserna har någon mätbar effekt. Det faktum att medlen finns kvar trots brist på mätbara effekter illustrerar styrkan i dessa me­dels politiska legitimitet. Det stöd som dessa medel mobiliserar förefaller med bred margi­nal överstiga stödens effektivitet. Den politiska kostnaden för att avveckla stöden överskri­der budgetpostens storlek.

Den historia som berättas ovan är historien om hur ett nytt politikområde som, genom att påverka industrins lokalisering, syftade till lösa ett problem i vissa regioner har blivit en regional politik för att uppnå nationella tillväxtmål. Denna omvandling i politiken saknar motsvarighet i verklighetens regionala problem. 1960-talets regionala problem är också dagens problem. Avfolkning i landets glesare delar kombineras också idag med stark be­folkningsväxt i storstadsregionerna. I ett väsentligt avseende skiljer sig emellertid situat­ionen nu från då åt. Tillverkningsindustrin är inte längre den dynamiska kraft som den var på 1960-talet och har inte längre den sysselsättningsmässiga betydelse som den hade. Det innebär att den bild av orsakerna till avfolkningen och de medel som då anvisades har för­lorat sin relevans. Utflyttningen kan inte längre bara förklaras av bristen på arbetsplatser.

Denna nya situation ställer politikerna inför två alternativ. Antingen kan de dra slutsatsen att detta till synes permanenta regionala problem ligger utanför politikens räckvidd. Det återstår bara att gilla läget. Politikens roll begränsar sig under dessa omständigheter till att mildra de negativa konsekvenserna av den permanenta utflyttningen för dem som väljer att stanna kvar. Statsbidragssystemet är sannolikt ett betydligt effektivare medel för detta än traditionell regionalpolitik.

Det andra alternativet är att börja om från början och liksom på 1960-talet skapa en förstå­else för drivkrafterna bakom utflyttningen. En sådan förståelse skulle ge nya perspektiv på vad som kan göras. Gamla sanningar skulle sannolikt framstå som föråldrade och nya per­spektiv skulle formuleras. Är det en realistisk tanke att politikens mål är att utveckla stöd­området? Med tanke på att det regionalpolitiska stödområdet i Sverige till ytan är i samma storleksordning som hela Storbritannien hur realistisk är då idén att en regionalpolitik som i ekonomiska termer motsvarar i storleksordningen 0,5 procent av statsbudgeten skall kunna utveckla regionen?

Titel
Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik

Serienummer
WP/PM 2012:18

Diarienummer
2011/050

Ladda ner rapportenPDF