Publicerad 29 juni 2016

Miljöprövning och konkurrenskraft i gruvindustrin

– lärdomar från Sverige, Finland, Australien och Kanada

Den svenska mineralstrategin betonar att landets position som EU:s ledande gruv- och mineralnation ska förstärkas. Den här rapporten analyserar hur miljöpröv­ning av gruvverksamhet kan utformas i syfte att kombinera ambitiösa miljövillkor med bibehållen konkurrens­kraft.

Den svenska mineralstrategin från 2013 fram­håller att landets position som EU:s ledande gruv- och mineralnation ska förstärkas, bland annat genom forskning och innovation som genererar konkurrenskraft. Samtidigt betonas vikten av hållbar utveckling, inklusive att användandet av Sveriges mineral­resurser ska ske i samklang med miljö- och naturvärden. Mot bakgrund av dessa ambitioner har syftet med denna rapport varit att analysera under vilka förutsättningar miljöprövning av gruvverksamhet kan utformas och implementeras i syfte att kombinera ambitiösa miljövillkor med bibehållen långsiktig konkurrenskraft.

Viktiga utmaningar och erfarenheter från fyra gruvnationer – Sverige, Finland, Kanada, och Australien – presenteras och diskuteras. För Sverige görs dessutom en jämförelse med det sätt som miljöprövningen genomfördes innan miljöbalkens införande 1999. Analysen avgränsas i första hand till hur regleringen av miljöfarliga utsläpp och avfallsströmmar från gruvverksamhet är utformad och genomförs. Lagstiftningen i Australien och Kanada skiljer sig åt mellan olika delstater (provinser), och i rapporten uppmärk­sammas speciellt miljöprövningen av gruvor i Western Australia samt i Ontario (Kanada).

Flexibilitet, förutsägbarhet och kunskap är viktiga förutsättningar för en effektiv miljöprövning av gruvverksamhet

Som utgångspunkt för analysen identifierades tre viktiga förut­sättningar för en effektiv miljöpröv­ning, här definierat som en prövning som kontinuerligt driver på miljöarbetet och åstad­kommer betydande utsläppsreduktioner utan att samtidigt äventyra gruv­industrins långsiktiga konkurrenskraft. Den första av dessa förutsätt­ningar handlar om flexibilitet gällande det handlingsutrymme som ges företagen att välja vilka konkreta åtgärder som ska vidtas för att reducera negativa miljöeffekter (åtgärdsflexi­bilitet), samt gällande hur snabbt företagen måste uppfylla de villkor som fastställs i tillstånden (tidsflexibilitet). Gränsvärden för utsläpp och prövo­perioder kan utgöra två viktiga instrument för att åstadkomma sådan flexibilitet. Den andra förutsättningen är förutsägbarhet och transparens kring miljöprövningens tidsåtgång, genomförande och de slutgiltiga villkorens innehåll. Detta kan bland annat åstad­kommas genom korta hand­läggningstider samt tydliga och transparenta instruktioner och riktlinjer för hur lagen ska tolkas och ansökningar utformas. Den tredje förut­sättningen utgörs av kunskap hos myndigheter om tekniska möjligheter och dess ekonomiska konsekvenser; detta kan möjliggöra jämbördiga, konsensusinriktade men samtidigt tuffa förhand­lingar mellan företag och reglerande myndigheter.

Miljöregleringarna av gruvverksamhet i Sverige, Finland, Australien och Kanada bygger på samma rättsliga principer men det finns viktiga skillnader

I alla fyra nationer bygger regleringen av gruv­verksamheters miljöpåverkan på en individuell prövning, det vill säga att en separat bedömning av en ny verksamhet (eller en produktionsökning) görs och villkoren utformas därefter. I rapporten beskrivs ett antal viktiga komponenter i respektive lands miljölagstiftning, inklusive grunderna för den svenska miljöprövningen av gruvor innan miljöbalkens införande. Genom­gången visar att kraven på att förebygga, hantera och minimera miljöpåverkan från gruvor överlag är lika omfattande i Ontario, Western Australia och Finland som i Sverige. I alla fyra nationer ställs krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB), och prövningen bygger i huvudsak på samma principer och riktlinjer. Dessa inkluderar inte minst försiktighetsprincipen, BAT (bästa tillgängliga teknik), principen om förorenaren betalar, samt krav på integrerad prövning.

Vissa viktiga skillnader finns dock också. Ett viktigt exempel är att i jämförelse med andra länder kommer den svenska miljöprövningen – och därmed också BAT-krav och hela MKB-­processen – in förhållandevis sent i hela prövningen. Detta kan jämföras med Finland där landets nya minerallag (från 2011) inneburit att miljöfrågorna fått en mer framflyttad position genom att dessa numera måste beaktas genom hela tillstånds­processen. Ett annat exempel rör frågan om ekonomisk säkerhet för att säkerställa efter­behandling där regelverken i till exempel Ontario och Western Australia tenderar att vara mer genomarbetade än motsvarande regelverk i Sverige. Den viktigaste skillnaden mellan dagens miljöprövning i Sverige och den som genom­fördes enligt den tidigare miljöskydds­lagen handlar inte om rättsliga principer (som var desamma) utan i första hand om att den tidigare byggde på en regleringsfilosofi baserad på samarbete och samförstånd mellan myndigheter och industri.

Erfarenheter från de fyra gruvnationerna visar på liknande svårigheter med att genomföra en effektiv miljöprövning av gruvverksamhet

I rapporten genomförs en jämförande analys av hur de olika förutsättningarna för en effektiv miljöprövning har hanterats i de olika nationerna och delstaterna. Denna analys bygger på tidigare studier, intervjuer, samt fallstudier av enskilda prövningar, och illustre­rar bland annat att den kritik som riktats mot miljöprövningen av gruvor i Sverige inte på något sätt är unik. Även i de andra gruvnationerna finns inte minst en problematik med utdragna prövningar, främst som ett resultat av överklaganden. Detta gäller även till viss del Australien som, trots detta, anses vara ett av de länder i världen som har kortast hand­läggningstider för nya gruvor. I de flesta gruvnationer ser vi därför också hur de politiska besluts­fattarna har vidtagit olika åtgärder för att korta myndigheternas hand­läggnings­tider. De utdragna processerna har även varit en konsekvens av ofullständiga ansökningar, och oklarheter kring hur olika regler ska tolkas i det enskilda fallet.

I alla nationer har det dessutom uttryckts en önskan från gruvbranschens sida om en bättre koordinering mellan olika tillståndsgivande myndigheter, och påtalats att det kan finnas en brist på kunskap och professionalitet hos myndigheterna. I detta sammanhang visar analysen att den regleringsansats som uppvisar fördelar utifrån ett konkurrens-miljö-perspektiv är den som bedrevs i Sverige inom ramen för den tidigare miljöskyddslagen. Inte minst belyser denna värdet av jämbördiga, tillitsbaserade och frekvent återkommande förhandlingar och dialoger mellan bolag och myndigheter. En svaghet är dock avsaknad av transparens och möjlighet till inflytande för sakägare. Den illustrerar också vilken viktig betydelse som såväl åtgärds- som tidsflexibilitet kan ha för att möjlig­göra långtgående utsläppsreduktion och skapa drivkrafter för teknisk utveckling.

Strävandet efter en effektiv miljöprövning av gruvverksamhet innebär svåra avvägningar och ställer krav på kontinuerliga utvärderingar av vidtagna åtgärder

Erfarenheterna från de olika nationerna visar också på den komplexitet som kringgärdar en miljöprövning, samt hur de olika förutsättningarna för en effektiv prövning lätt kan komma i konflikt med varandra och/eller med andra mål. Korta tillståndsprocesser är exempelvis centrala för gruvindustrin men kan komma i konflikt med rättssäkerhet och ökade krav på samverkan med omgivande samhälle (som är tidskrävande). Ett annat exempel är hur generella villkor för gruv­verksamhet (till exempel gränsvärden för utsläpp) kan bidra till ökad förutsägbarhet, samtidigt som de kan motverka målet om att såväl miljömässig som ekonomisk hänsyn tas till de plats- och anläggningsspecifika omständig­heterna i den individuella prövningen. Framtida förändringar i lagstiftningens utformning och dess genom­förande bör därför föregås av grundliga konsekvens­analyser samt utvärderingar av de initiativ som redan har tagits av företag liksom myndigheter som ett resultat av det senaste decenniets gruvexpansion.

Titel
Miljöprövning och konkurrenskraft i gruvindustrin – lärdomar från Sverige, Finland, Australien och Kanada

Serienummer
PM 2016:09

Diarienummer
2015/180

Ladda ner rapportenPDF