Publicerad 05 april 2018

Hur väljer man hur man väljer?

– En litteraturstudie om selektiva stöd

Varje år investerar staten stora summor i näringslivet genom selektiva stöd i hopp om att skapa innovation och hållbar tillväxt. Frågan uppstår direkt – hur bör valet
av projekt och företag att satsa på gå till för att de stöd som delas ut ska få önskad effekt? I den här litteratur­studien sammanfattas internationell forskning om för- och nackdelar med olika urvalsprocesser inom innovations- och företagsstöd.

Selektiva stöd utgör en grundbult i både svenskt och europeiskt innovationsstöd och näringspolitik. Till skillnad från generella stöd såsom allmänna skattelättnader kräver de selektiva innovations­stöden att ansvariga myndigheter aktivt väljer, och därmed även väljer bort, forsknings- och innovationsprojekt (FoU) att satsa på. Frågan uppstår omedel­bart hur ett sådant urval bör gå till för att det stöd som delas ut ska få önskad effekt och för att stödprogram ska uppnå sina mål. Internationell forskning och granskningar av svenska selektiva stöd belyser att implementering och design av urvals­processer är kritiskt och att varje sådan process innehåller såväl fallgropar som svåra avvägningar. Väl fungerande urvalsprocesser är därmed av hög relevans för genomförandet av regeringens export-, nyindustrialiserings- och digitaliseringsstrategier som innefattar selektiva stöd.

Denna litteraturstudie utgör en del av Tillväxtanalys regerings­uppdrag om metoder och modeller för utvärderingar och analyser av statliga insatser. Rapporten kommer att vara ett underlag för lärandeseminarier mellan de myndigheter som delar ut företags- och innova­tionsstöd. Litteraturstudien, tillsammans med en kommande empirisk studie, syftar gemen­samt till att bidra en genomlysning av olika urvalsprocesser inom selektiva innovations­stöd, deras fördelar och nackdelar och när de kan förväntas fungera väl. Fokus för litteraturstudien har legat på att identifiera de gemensamma svårigheter, fallgropar och avvägningar som utdelande myndigheter behöver hantera och vi har funnit följande:

Svårigheter, fallgropar och avvägningar

Logiken bakom selektiva stöd är att inte alla företag behöver varje typ av stöd, en effektiv politik bygger på förmågan att välja rätt. Men hur ska den relevanta målgruppen avskiljas från populationen i övrigt? Dels krävs arbete för att avgränsa målgruppen redan i program­logiken, dels arbete för att i praktiken avgöra vilka företag eller projekt som faller inom avgränsningen. Arbetet försvåras ytterligare av att den målgrupp man önskar nå oftast vet minst om vilka stöd som finns samt möter störst hinder att söka. Arbetet med att informera och främja målgruppen att delta är därför viktigt.

En svår utmaning för de myndigheter som delar ut selektiva stöd är att bedöma additionali­tet och nytta i en situation som präglas av asymmetrisk information – företagen vet mer om sina projekt och faktiska behov av stöd – och missriktade incitament – företagen har ett intresse av att framställa sig som i behov av stöd och sina projekt som av stor samhälls­nytta. Myndigheternas beslutsprocesser behöver därmed se till att rätt och trovärdig information tillhandahålls beslutsfattaren.

En annan stor utmaning för myndigheter som delar ut selektiva stöd är att införskaffa rätt expertis och fördela rätt bedömning till rätt expert. Om beslutsfattaren inte innehar rätt expertis faller denne ofta tillbaka på informella beslutskriterier och processer som inte överensstämmer med programlogiken. I de fall då myndigheter inte själv har all den nödvändiga expertisen kan de behöva förlita sig på externa experter till vilka de delegerar beslut. Det medför en risk för delegationsproblem, inklusive missriktade incitament, och ställer stora krav på riktlinjer, tydliga urvalskriterier och träning av beslutsfattaren.

Slutligen så fattas beslut om utdelning av stöd av ett större antal personer med olika bakgrund, incitament och åsikter. Dessutom behöver beslutsfattarna beakta många potentiella stödmottagare åt gången. Att sammanställa ett slutgiltigt beslut från flera personer ger upphov till sin egen problematik och olika processer kommer att leda till olika beslut. Det finns exempelvis en avvägning mellan en konservativ men noggrann bedömning och pluralism och att stötta mer radikala projekt.

Behov av kontext och komparation

Den litteratur som vi hittat och gått igenom i denna litteraturstudie är i hög grad baserad på enskilda fall, snarare än komparation, och positivistisk snarare än konstruktiv. Den fram­häver med andra ord vad som gått fel i enskilda fall men har lite att säga om hur man gör rätt. Det finns alltså ett stort värde i att analysera hur myndigheter hanterat problematik och svårigheter utifrån sin kontext. Exempelvis så måste urvalsprocessen anpassas utefter stödets storlek. Om varje enskilt stöd är litet så kan en mycket dyr urvalsprocess inte motiveras, medan en sådan process är lämpligare vid stora stöd. Vissa stödprogram har ett regionalt fokus, vilket kräver en grad av decentralisering och delegation. Stöden kan även variera i termer av tekniskt fokus vilket påverkar behovet av extern expertis. Vidare är stöd­program utsatta för olika nivåer av söktryck vilket påverkar exempelvis hur insatserna för att informera målgruppen bör utföras. Om insikterna från litteraturen ska kunna appli­ceras till fullo så bör de alltså anpassas till de enskilda stödprogrammens kontext.

Rekommendationer

Det går inte att utifrån litteraturen designa en ideal urvalsprocess, men det går däremot att dra några generella lärdomar om hur myndigheter kan arbeta med urvalsprocesser. Den första lärdomen är att selektionsproblematik, det vill säga att företagen som söker är annorlunda än de som inte söker, frekvent underminerar utvärderings­barheten i stöd­program. Man vet inte om de effekter man uppmäter, positiva eller negativa, beror på stödet eller på urvalet. Myndigheterna kan därmed förbättra utvärderingsbarheten i sina insatser genom att proaktivt analysera både målgruppen och den bredare populationen av företag för att kunna jämföra de företag som söker med dem som valt att inte söka.

Det är tydligt att många steg av urvalsprocessen ställer krav på att granskare och hand­läggare har god kunskap om de problem som kan uppstå. Vikten av systematisk och särskild träning återkommer gång på gång i litteraturen. Denna insikt är nära kopplad till vikten av institutionellt minne och dokumentation. De problem som uppkommit i tidigare urvalsprocesser kan undvikas framöver om insikter förs vidare och inkorporeras i både implementationslogik och träning.

Litteraturen lägger även stor vikt vid betydelsen av att alla steg i urvalsprocessen sam­verkar. Strategin för hur målgruppen ska identifieras är exempelvis kopplad till vilken information som ska krävas in vid ansökan, vilket i sin tur är kopplat till den expertis som krävs för att behandla informationen på ett rationellt vis. Urval och dess olika steg kan alltså inte vara en eftertanke utan urvals­processen måste vid selektiva stöd harmonisera med program­logiken redan då ett instrument designas.

Fortsatta undersökningar

Den kommande empiriska delstudien kommer att ta avstamp i den generella problematik som beskrivits här för att inhämta relevant information om hur myndigheterna hanterar svårigheter och avvägningar utifrån sin kontext och förutsättningar. Målen är att (i) beskriva och kontrastera tre representativa men olika urvals­processer vid Vinnova, Energi­myndigheten och Tillväxtverket, (ii) diskutera hur respektive myndigheter hanterat problematik och avvägningar, (iii) koppla myndigheters diskussioner kring utformningen av urvalsprocesser till existerande teori och (iv) i mån av datatillgänglighet analysera hur de faktiska urvalen påverkats av urvalsprocessernas utformning.

Titel
Hur väljer man hur man väljer? – En litteraturstudie om selektiva stöd

Serienummer
PM 2018:05

Diarienummer
2017/133

Ladda ner rapportenPDF