Publicerad 17 oktober 2018

Kartläggning av offentliga åtgärder för stödjande av företagsutlåning

– En internationell jämförelse av Danmark, Israel, Kanada och Tyskland

Lånemarknaden för små och medelstora företag har länge ansetts ha brister. Här har staten en roll att fylla och i princip alla OECD-länder erbjuder i dag någon form av statligt stöd till dessa företag. I den här studien undersöker vi hur den statliga låneverksam­heten fungerar i Danmark, Israel, Kanada och Tyskland. Syftet är att undersöka i vilken mån dessa länders stödsystem skiljer sig från det svenska och vad vi kan lära oss av deras erfarenheter.

Det övergripande syftet med denna studie har varit att kartlägga och analysera den statliga låneverksamheten i olika länder. Framför allt har fokus legat på att studera på vilket sätt Sveriges statliga låneverksamhet skiljer sig från andra länder, samt om denna skillnad har betydelse för hur verksamheten bedrivs och hur väl den fungerar. Vi har särskilt studerat stödverksamheten i Danmark, Kanada, Tyskland och Israel. Urvalet av länder har gjorts utifrån att de är exempel på länder som har erfarenhet av olika sätt att organisera statlig låneverksamhet till små och medelstora företag.

Tillväxtanalys slutsats är att Sveriges statliga låneverksamhet utmärker sig på två sätt:

  1. dels genom att lånegarantier, som i andra länder är vanliga, används i mycket begränsad utsträckning
  2. dels genom att stödadministrationen uteslutande bedrivs genom helstatliga organisationer och inte med hjälp av privata aktörer

Materialet håller dock inte för att vi ska kunna uttala oss om vilken betydelse det kan förväntas ha.

Lånegarantier dominerar globalt

Studien visar att det huvudsakliga instrumentet för statligt stöd till företagsutlåning i de fyra undersökta länderna är olika former av garantisystem. I Tyskland och Israel används mestadels lånegarantier. I Danmark uppgår lånegarantivolymen till knappt 30 procent av den direkta utlåningen och i Kanada är motsvarande siffra knappt 20 procent. En ny studie från OECD har också visat att garantier i dag är det mest utbredda verktyget för att stärka små och medelstora företags tillgång till traditionell bankfinansiering.¹ Statliga direkta lån är ett mer dominerande inslag i Sverige än i andra jämförbara länder.

Administration genom privata aktörer vanligare utomlands

Till skillnad från Sverige använder de studerade länderna sig av privata aktörer i högre utsträckning i organiserande av statligt stöd till företagsutlåning. I Tyskland och Israel är det privata banker som sköter den huvudsakliga delen av administrationen kring de offentliga stödinsatserna. I Tyskland administreras i princip allt statligt stöd av de privata bankerna, vilket innebär att företagens relation till sin lokala bank blir central. Låne­garantier administreras på ett liknande sätt även i Kanada. Danmarks – och delar av Kanadas – stödsystem är likt det svenska, med en större statlig aktör som har direkta kontakter med företagen. De helstatliga organisationerna – kanadensiska Business Development Bank of Canada och danska Vaekstfonden – erbjuder företag både direkta lån och rådgivning. I framför allt Kanada och Tyskland hanteras många av åtgärderna för att underlätta små och medelstora företags lånefinansiering på provins- eller delstatsnivå.

Vad är mest effektivt – statliga direkta lån eller lånegarantier? Administration genom privata banker eller genom helstatliga aktörer?

Huvudfrågan är om Sverige skulle vinna på att vikta om mer mot lånegarantier. En annan viktig fråga är om Sverige skulle vinna på att i högre utsträckning använda sig av privata aktörer i organiserande av sina statliga låneinsatser. Tyvärr ger inte denna internationella jämförande studie några tydliga svar på dessa två frågor. Tillväxt­analys gör bedömningen att det inte går att dra några säkra slutsatser om effekterna av de olika ländernas stödsystem utifrån de utvärderingar som genomförts i respektive land. Få kvalificerade utvärderingar har genomförts. Det är ovanligt att utvärderingarna behandlar frågor kring additionalitet och risken för undanträngning av privat kapital, även om undantag finns. Generellt sett verkar de flesta programutvärderingar som genomförts i huvudsak fokusera på effekterna på sysselsättning i de stödmottagande företagen. Det som saknas är specifika system­analyser och utvärderingar kring vad som fungerar bäst med avseende på lånegarantier eller direkta lån och på vilket sätt som dessa två typer av statliga insatser ska kombineras eller inte kombineras för att uppnå bästa resultat.

Av de fyra länderna har de mest kvalificerade utvärderingarna genomförts i Kanada. Här har forskare återkommande utvärderat det statliga lånegarantiprogrammet. Några av dessa utvärderingar har använt sig av ekonometriska metoder på omfattande mikrodata­underlag² och i vissa fall även försökt uppskatta kostnadseffektivitet­en.³ Utvärderingarna av pro­gram­men är i huvudsak fokuserade på de stödmottagande företagens sysselsättningstillväxt och relativt sällan på stödens effekter med avseende på undanträngning och additionalitet. Det finns dock intressanta undantag i Kanada. Additionaliteten av det kanadensiska CSBF-programmet utvärderades av Riding et al (2007). Resultaten visar på en additionalitet på 75 procent, vilket med andra ord innebär att man uppskattade att 25 procent av företagen skulle ha kunnat erhålla ett lån på annat sätt. Det huvudsakliga syftet med Ridings studie var dock inte att utvärdera CSBF-programmets lånegarantier utan att utveckla en metod för att mäta programmets additionalitet. Riding drar dock slutsatsen att en additionalitet på 75 procent är tillräckligt bra med tanke på de antal jobbtillfällen (22 000 nya arbetstillfällen, 2,92 nya arbetstillfällen per lån) som programmet skapat.

I Tyskland och Danmark har man använt sig av konsultföretag för uppföljningar av regionala utvecklingsprogram (tyska ERP-programmet) samt lån och lånegarantier från danska Vaekstfonden. De huvudsakliga slutsatserna från dessa utvärderingar är att insatserna haft en positiv effekt på jobbskapande och tillväxt. En kritik som framfördes i uppföljningen av det tyska programmet var att flera företag skulle ha kunnat finansiera sig på något annat sätt, det vill säga additionaliteten var begränsad. Den enda utvärdering som identifierats där både garantisystem och direkta lån analyseras är konsultföretaget Damvads analys av den danska Vaekstfonden. Tyvärr görs ingen jämförande analys av de två produkterna.

Inga kvalificerade utvärderingar har genomförts av de israeliska programmen. Small and Medium Business Agency i Israel har återkommande utvärderat sig själva och inte använt sig av externa utvärderare. Självutvärderingarna har huvudsakligen bestått av nyckeltals­sammanställningar, enkäter och intervjuer, på basis av vilka de har dragit slutsatsen att verksamheten fungerar bra.

Varför statliga lånestöd till små och medelstora företag?

Det är viktigt för tillväxten att företag har goda finansieringsmöjlig­heter. Det finns ett flertal anledningar till statliga låneinsatser riktade till företag. Ett skäl är bristande realsäkerheter hos nya och små företag, ett annat är regionala skillnader med avseende på strukturella förutsättningar, tillgång till och behov av kapital. Ett tredje skäl kan vara främjande av nyföretagande och tillväxt i nya innovativa områden. I det stora hela kan statliga åtgärder vara motiverade om privata investerare inte vill investera samtidigt som det finns ett samhälleligt intresse av att investeringen genomförs. Det centrala är att de statliga låneinsatserna är marknadskompletterande och inte snedvrider konkurrens­förhållanden, samt minimerar undanträngningseffekterna. I praktiken är detta lättare sagt än gjort. Var gränsen mellan icke-kommersiellt och kommersiellt gångbara investeringar går är inte alltid enkelt att bedöma. EU:s statsstöds­regler ställer dock krav på att marknads­kompletterande insatser ska gå att skilja från sådana som sker på strikt kommersiella villkor på en konkurrensutsatt marknad. Frågan är om privata eller offentliga aktörer är mest lämpliga för att göra sådana marknadskompletterande bedömningar.

I denna internationella studie har det inte gått att bedöma effekterna av privata aktörers medverkan i statliga lånesystem. Vi har dock jämfört hur länderna motiverar statliga låneinsatser och skälen är likartade. Små och medelstora företag bedöms i många avseenden vara missgynnade på sätt som begränsar deras tillgång till de privata kapital­mark­nad­erna. Det kan handla om bland annat bristande historik (track record) och begränsad tillgång till säkerheter.

Studien visar på flera exempel där finansieringsinstrumenten används för att bidra till mål inom miljö-, regional- och arbetsmarknadspolitiken. I både Danmark och Tyskland finns inslag av regionalpolitiska målsättningar. Vidare finns målsättningar att främja bland annat innovation och grön omställning genom finansieringsinsatser i dessa länder. Det israeliska systemet inkluderar även företagslån riktade till specifikt utsatta grupper som till exempel SAWA Direct Non-Bank Micro Loan Fund, som är ett mikrofinansieringsprogram som stöttar arabiska kvinnors företagande.

¹ ”Guarantees appear to be the most widespread tool to strengthen SME access to traditional bank financing.” Koreen et al. 2018, s. 4.

² Riding et al, 2007; Chandler, 2012; Seens, 2015; Song, 2014

³ Seens, 2015

Titel
Kartläggning av offentliga åtgärder för stödjande av företagsutlåning – En internationell jämförelse av Danmark, Israel, Kanada och Tyskland

Serienummer
PM 2018:16

Diarienummer
2018/118

Ladda ner rapportenPDF