Tillväxtanalys rapport visar att förutsättningarna för att utforma en effektiv näringspolitik är bristfälliga. Det finns tydliga brister vad gäller kunskapsunderlag om hur näringspolitiken fungerar. Kunskap om hur politiska insatser fungerar är avgörande för att kunna utveckla och effektivisera politiken och för att säkerställa att staten hushåller med skattebetalarnas pengar. I rapporten, Förslag till förbättrade förutsättningar för en evidensbaserad näringspolitik, lämnas flera förslag på hur förutsättningarna för lärande kan förbättras.

Enligt Tillväxtanalys finns det stor potential att förbättra förutsättningarna för lärande inom näringspolitiken. Det finns brister inom flera områden, men samtidigt potential till förbättring. Det handlar om tillgång till data och dokumentation, en mer medveten implementering av nya satsningar och oberoende och långsiktig kunskapsuppbyggnad.

Flera aktörer har en viktig roll att spela. Genomförandemyndigheter som Vinnova, Tillväxtverket och Almi, som implementerar, genomför och dokumenterar regeringens politik. Analysmyndigheter som Tillväxtanalys genom sin analyskapacitet och kunskap om metoder. Regeringen genom styrningen av myndigheter.

– Vi ser att förutsättningarna för lärande skulle kunna förbättras genom att regeringen ger tydliga uppdrag till sina myndigheter. Vi vill särskilt framhålla vikten av att genomförandemyndigheterna får i uppdrag att dokumentera, spara och tillgängliggöra information om vilka företag som får ta del av statliga medel, säger Marie Gartell, avdelningschef på Tillväxtanalys.

Tillväxtanalys föreslår också att politiska satsningar kan genomföras i form av försöksverksamheter.

– En försöksverksamhet innebär att en insats inledningsvis prövas i mindre skala. Det ger möjlighet till lärande om hur insatsen fungerar och bäst kan utformas, innan den används i större skala, säger Marie Gartell.

Trovärdiga analyser av politiska satsningar kräver oberoende utförare. Det är därför värdefullt att låta en utpekad aktör ta ett samlat ansvar för att skapa förutsättningar för metodutveckling och en långsiktig kunskapsuppbyggnad.

– Vi menar att det är olämpligt att ge genomförande myndigheter i uppdrag att utvärdera sin egen verksamhet då det talar mot principen om oberoende. Därför föreslår vi att uppdrag om effektutvärderingar inom det näringspolitiska området ges till Tillväxtanalys. Vi är en oberoende aktör, och har ett nära samarbete med forskare. Vi har också förutsättningar att arbeta med långsiktig kunskapsuppbyggnad om politikens effekter och vilken politik som fungerar, säger Sverker Härd, generaldirektör på Tillväxtanalys.

Sammanfattning

Det finns tydliga brister vad gäller kunskapsunderlag om hur näringspolitiken fungerar. Kunskap om hur politiska insatser fungerar är en förutsättning för att kunna utveckla och effektivisera politiken och därmed för att hushålla med skattebetalarnas pengar. Bristerna har varit kända länge men få åtgärder har vidtagits för att förbättra förutsättningarna för kunskapsuppbyggnad.

I den här rapporten diskuteras och presenteras ett antal förslag på hur förutsättningarna för att utvärdera effekter av näringspolitiska satsningar skulle kunna förbättras. Utgångspunkten är att desto mer kunskap vi har om hur olika politiska satsningar fungerar, desto bättre underlag har våra beslutsfattare att utforma politiska åtgärder på ett effektivt sätt. I såväl regeringens som myndigheternas uppdrag ligger att hushålla med statens resurser. Det är därför viktigt att så långt som möjligt kunna säkerställa att satsade pengar får avsedda effekter.

När vi i rapporten använder begreppet effektutvärdering använder vi samma definition av en effekt som Ekonomistyrningsverket (2006): ”en förändring som inträffat som en följd av en vidtagen åtgärd och som annars inte skulle ha inträffat”. Det här är en vedertagen definition av en effekt som även används av exempelvis Riksrevisionen (2020). Effektutvärdering svarar alltså på frågan Vad blev resultatet, och beror det på insatsen? Det här ska inte förväxlas med exempelvis uppföljningar som besvarar frågan Vad blev resultatet? Den grundläggande skillnaden mellan effektutvärdering och uppföljning är att en effektutvärdering kräver en relevant jämförelsegrupp. Jämförelsegruppen ska vara så lik den grupp av företag eller individer som tagit del av en satsning så att eventuella skillnader i resultat mellan grupperna kan tillskrivas insatsen. Syftet med jämförelsegruppen är att vi ska kunna uttala oss om hur resultatet hade blivit i frånvaron av en insats – det här brukar benämnas det kontrafaktiska utfallet. Eftersom samma företag eller individ inte samtidigt både kan ta del av en satsning och inte kan ta del av satsningen krävs särskilda metoder för att identifiera relevanta jämförelsegrupper. Det är det här som är svårigheten med effektutvärdering.

Utmaningarna med effektutvärdering inom det näringspolitiska området är välkända och har diskuterats i flertalet rapporter tidigare. Exempelvis påpekade Institutet för tillväxtpolitiska studier (2009) för mer än tio år sedan att förutsättningarna som krävs för att studera effekter av politiska åtgärder ofta saknas. På senare tid har Riksrevisionen (2020) framfört kritik kring tillförlitligheten i effektutvärderingar av näringspolitiken. Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns betydande brister i de effektutvärderingar av näringspolitiken som genomförts av de myndigheter som ingår i granskningen.

Sammantaget bedömer vi att det finns stor potential att förbättra förutsättningarna för effektutvärdering. Vi pekar i rapporten ut några olika områden där vi ser brister men samtidigt potential till förbättring. Sammanfattningsvis handlar det om tillgång till data och dokumentation, en mer medveten implementering av nya insatser samt en långsiktig och oberoende kunskapsuppbyggnad vad avser effekter och effektutvärdering. De förslag vi lyfter medför ingen nämnbar påverkan på statens budget men kan på ett värdefullt bidra till att på sikt utveckla och effektivisera näringspolitiken.

Förslag på hur förutsättningar för effektutvärdering inom näringspolitiken kan förbättras

I rapporten beskrivs förutsättningarna för effektutvärdering inom näringspolitiken och hur de kan förbättras. Flera aktörer har en viktig roll. Genomförandemyndigheterna som implementerar, genomför och dokumenterar regeringens politik. Analysmyndigheterna genom sin analyskapacitet och kunskap om metoder. Regering genom sin styrning av myndigheterna. Vi lämnar här några förslag på hur förutsättningarna för effektutvärdering kan förbättras. Förslagen ska inte ses som heltäckande då det finns mycket arbete att göra. Vi har valt att fokusera på några förslag som vi i dagsläget ser som fundamentala och som på ett konkret sätt kan bidra till att förbättra förutsättningarna. Förslagen diskuteras mer utförligt i kapitel 3.

Förbättra tillgången till data

Tillgången till detaljerade registerdata av hög kvalitet är helt grundläggande vid effektutvärdering. Tillväxtanalys har god tillgång till data men det finns behov av att ytterligare förbättra både omfattning och kvalitet av data. Tillväxtanalys lämnar därför följande förslag:

• Att fler stödgivare ges i uppdrag att rapportera in data till Tillväxtanalys databas över företagsstöd (MISS).
• Att de uppgifter som finns i Företagens ekonomi (FEK) och samlas in av SCB dokumenteras bättre.
• Att arbetet med GDP fortsätter och prioriteras.

Förbättra programdokumentationen

Det finns brister i programdokumentationen av stödprogram som riskerar att försvåra utvärdering av såväl enskilda insatser som den samlade näringspolitiken. Politiska insatser och implementering av dessa bör grundas i programteori. Bland annat bör det vara tydligt vilka målen med en satsning är, hur målen ska nås, hur målen kan mätas och följas upp och när avsedda resultat kan förväntas nås.

• Ge genomförandemyndigheter i uppdrag att tillhandahålla programdokumentation som öppna data.

Spara och tillgängliggöra underlag för urvalsprocesser

Att förstå och kunna följa urvalsprocessen vad avser olika insatser är helt avgörande för möjligheten att identifiera relevanta jämförelsegrupper. Utan relevanta jämförelsegrupper är det inte möjligt att analysera effekten av en insats. Ett exempel är de rankinglistor som ibland används som beslutsunderlag vid tilldelning av företagsstöd. Tillväxtanalys erfarenhet är att underlagen sällan varken sparas eller tillgängliggörs för utvärdering.

• Ge genomförandemyndigheter i uppdrag att dokumentera, spara och tillgängliggöra underlag för urvalsprocesser.

Var proaktiv vid implementering av nya insatser

Förutsättningarna för effektutvärdering skapas bäst innan nya insatser ska implementeras. Att i efterhand utvärdera tidigare genomförda satsningar är betydligt svårare och ofta saknas det helt förutsättningar som möjliggör effektutvärdering. Att genomföra försöksverksamheter är en viktig väg till att skapa goda förutsättningar för effektutvärdering och bidrar samtidigt till att utveckla och förbättra en insats innan den implementeras i full skala.

• Ge genomförandemyndigheter i uppdrag att skapa förutsättningar för effektutvärdering och att i samband med detta samråda med de som ska utvärdera insatsen.
• Ge Tillväxtanalys i uppdrag att samråda med aktuell genomförandemyndighet vad avser hur insatser kan implementeras för att skapa förutsättningar för effektutvärdering. Uppdraget kan bland annat inkludera att bidra till att identifiera vilken dokumentation och data som krävs, hur urvalsprocessen kan gå till, och hur insatsers mål kan formuleras och mätas.
• Ge uppdrag om att genomföra försöksverksamheter av politiska insatser.

Använd Tillväxtanalys för effektutvärdering

Flera aktörer har behandlat frågan om effektutvärdering av politiken och drar liknande slutsatser. ESO (2021) konstaterar att myndigheter med uppdrag att utvärdera effekterna av olika satsningar ökar förutsättningarna för en evidensbaserad politik. I SOU (2018:79) framhålls att analysmyndigheter är särskilt lämpade för långsiktig kunskapsuppbyggnad. Riksrevisionen (2020) menar att det finns skäl för regeringen att låta Tillväxtanalys ta ett samlat ansvar för effektutvärdering av näringspolitiken och därmed skulle genomförandemyndigheterna kunna fokusera på andra typer av uppföljningar.

Vidare anser Tillväxtanalys att det talar emot principen om oberoende effektutvärderingar och verksamhetsutveckling att uppdrag om effektutvärdering vad avser den egna verksamheten ges till genomförandemyndigheter. I syfte att leverera oberoende analyser av hög kvalitet samt för att följa med i metodutvecklingen på området samarbetar Tillväxtanalys ofta med forskare. Myndigheten har också ett vetenskapligt råd som har i uppgift att bistå myndigheten i vetenskapliga frågor om metoder och kvalitet.

• Regeringen bör ge uppdrag om effektutvärdering inom det näringspolitiska området till Tillväxtanalys.