Tillväxtanalys har fått regeringens uppdrag att utföra en förhandsutvärdering (ex anteutvärdering) av förslag till operativa program för Europeiska regionala utvecklings­fonden (ERUF).

Den här rapporten redogör för Tillväxtanalys bedömning och beskriver hur förhandsutvärderingen har genomförts.

Tillväxtanalys uppdrag

Tillväxtanalys (Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser) har fått rege­ringens uppdrag att utföra en förhands­utvärdering (ex ante-utvärdering) av förslag till operativa program för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Enligt struktur­fondsregelverket ska en förhandsutvärdering utföras för varje enskilt program. För Sverige, med totalt nio program (åtta regionala och ett nationellt), innebär detta nio förhands­utvärderingar.

Uppdraget att utföra en förhandsutvärdering består av två delar. Den första delen är att under programskrivningsprocessen ge synpunkter på programutkast till de som ansvarar för programframtagandet. Det övergripande syftet med detta arbete är att försöka förbättra kvalitén i programmen. Den andra delen av uppdraget är att utföra en slutlig bedömning av förslagna program.

Den här rapporten utgör rapportering av uppdraget och innehåller Tillväxtanalys bedöm­ning av varje enskilt program, samt en beskrivning av hur uppdraget har genomförts. I den här samman­fattningen ges en sammanfattande bedömning av de nio regionalfonds­programmen.

Uppdragets genomförande

En viktig del av förhandsutvärderingen är att ge synpunkter på utkast till program under skrivprocessen. Tillväxtanalys har gett synpunkter på sådana utkast vid tre tillfällen för de regionala programmen och vid två tillfällen för det nationella programmet. Tillväxtanalys har även i ett initialt skede besökt de som är ansvariga för programfram­tagandet i syfte att beskriva förhandsutvärderingens innehåll och för att initiera en dialog.

Tillväxtanalys har även, inom ramen för uppdraget, samverkat med Regeringskansliet (Näringsdepartementet) och Tillväxtverket (förvaltande myndighet). Tillväxtanalys har även samverkat med de aktörer som har utfört förhandsutvärderingen av Europeiska social­fonden och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, samt de som utfört miljökonsekvensbedömningen.

Programskrivningsprocessen

En viktig förutsättning för programskrivandet är att viktiga dokument och riktlinjer finns tillgängliga, samt att det finns tid och resurser för analys, skrivprocess och politisk förank­ring. I programskrivnings­processen har det dock funnits oklara riktlinjer, information har saknats, och det har varit ett pressat tidsschema. Det är Tillväxtanalys uppfattning att pro­grammen hade varit mer genomarbetade i ett tidigare skede om förutsättningarna hade varit annorlunda.

Det pressade tidschemat har även påverkat Tillväxtanalys förhands­utvärdering i sådan mån att de programutkast som har granskats har varit ofullständiga. Tillväxtanalys har under program­skrivnings­processen inte kunnat ge synpunkter avseende målformuleringar eller (i flera fall) val av indikatorer.

Sammanfattande bedömning av de olika programmen

Programmen har bedömts utifrån olika frågeställningar fördelat på sex områden. Fråge­ställningarna är baserade på EU-kommission­ens riktlinjer om ex ante-utvärdering samt Tillväxtanalys uppdrags­beskrivning (European Commission, 2013a, 2013b, Närings­departementet, 2013).

Bedömningen granskar huruvida programmen har beaktat förhandsutvärderingens fråge­ställningar i tillräcklig utsträckning. Att ett program bedöms ha beaktat frågeställningarna i tillräcklig utsträckning utesluter inte att det kan finnas förbättringsmöjligheter.

(a)  Övergripande bedömning

Programmen bedöms överlag att ha beaktat de frågeställningar som förhandsutvärderingen har granskat. Valen av insatsområden är motiverade och i linje med EU-gemensamma mål samt land- och regionspecifika prioriteringar. Programmen bedöms överlag att ha en funge­rande programlogik och en röd tråd från analys till val av insatsområden och aktivi­teter. En del program bedöms dock behöva kompletteras avseende val av indikatorer och motivering av målvärden.

(b) Analysen

Analysen bedöms överlag att vara relevant, att vara baserad på tillförlitliga underlag och statistik, samt att bygga på erfarenheter från tidigare programperioder. Analysen har dock, i de flesta fall, förbättringsmöjligheter när det gäller att sammanfatta och tydliggöra pro­gramområdets utmaningar.

Tillväxtanalys anser att vikten av en bra regional analys borde lyftas och tydliggöras i pro­gramarbetet. Det faktum att programmen är tydligt styrda av EU‑gemensamma mål samt land- och region­specifika prioriteringar, gör att betydelsen och nyttan av analysen ibland kan ifrågasättas. Att analysen är förpassad till en bilaga och inte ingår i programmets huvud­sakliga text, ger också en indikation av analysen status.

(c)  Insatsområden

Valet av insatsområden bedöms överlag att vara i överens­stämmelse med EU-gemen­samma mål, landspecifika rekommendationer samt med de utmaningar som program­områdena möter. Programmen pekar även ut områden för samverkan till andra EU-fonder och program.

(d)  Hållbar tillväxt/horisontella kriterier

De operationella programmen innehåller en gemensam skrivning angående de horisontella kriterierna. Dessa skrivningar innebär att de horisontella kriterierna i samtliga program kommer beaktas genom (i) urvalskriterierna, (ii) stöd till projektsökare, (iii) utbildning av projektägare, samt (iv) genom uppföljning och utvärdering. Det här angreppsättet innebär att de horisontella kriterierna kommer att beaktas i genomförandet av programmen.

Samtliga program har även beaktat de horisontella kriterierna i designen av programmet (till exempel genom att analysen innehåller könsuppdelad statistik), samt i genomförandet av programmen.

(e)  Målformuleringar

Tillväxtanalys bedömning är att målvärdena i en del program inte är realistiska, samt att en del målvärden måste motiveras ytterligare för att kunna anses som lämpliga och realistiska att uppnå. I de fall målvärdena kan anses realistiska, anses också milstolparna i resultat­ramen att vara realistiska.

(f)   Val av indikatorer

De indikatorer som använts är antingen aktivitets- eller resultat­indikatorer.

Aktivitetsindikatorerna väljs utifrån en lista med indikatorer som tillhandahålls av Till­växtverket. Denna lista består främst av de EU‑gemensamma indikatorerna (så kallade common indicators).

De operationella programmen innehåller val av aktivitetsindikatorer som (för det mesta) bedöms som relevanta, men ger ibland inte ger en tillräckligt bra representation av de akti­viteter som utförs. En del program bör även kompletteras med en eller flera indikatorer som följer upp det utfall som aktiviteterna avser att åstadkomma. Eftersom regionalfonden har ett tydligt syfte att bidra till ökad sysselsättning, bör detta även återspeglas i valet av aktivitets- och resultatindikatorer.

Resultatindikatorerna väljs även de utifrån en lista som tillhandahålls av Tillväxtverket. Användandet av resultatindikatorer är nytt för programperioden 2014–2020 och det är varje enskilt medlemslands ansvar att konstruera lämpliga resultatindikatorer. I Sverige har Till­växtverket i dialog med programskrivarna konstruerat förslag på resultatindikatorer. Till­växtanalys och andra myndigheter har utgjort referensgrupp för arbetet.

Det är Tillväxtanalys bedömning att användandet av resultat­indikatorer i flera fall inte kommer att kunna användas som en indikation på om regionalfondens insatser har haft en effekt. Denna bedömning grundar sig inte på programmens val av indikatorer, utan på att resultatindikatorerna ska mäta förändringar för programområdet som helhet.

Givet dessa förutsättningar bedöms programmens val av resultat­indikatorer överlag att vara relevanta och att ge en bra representation av de specifika målen. Kombinationen av valda aktivitets- och resultatindikatorer bedöms som logiska och att kunna bidra till att förtydliga programmens programlogik.

(g)  Programlogik och röd tråd

Det är Tillväxtanalys bedömning att samtliga program har en fungerande programlogik. Programlogiken och den röda tråden från programområdenas utmaningar till insatsområ­den och valda aktiviteter, kan i flera fall dock förbättras genom att till exempel tydligare konkretisera programmens utmaningar eller att tydligare beskriva de aktiviteter som avses utföras. Att programmen är tydligt beskrivna avseende aktiviteter och mål, kommer i nästa steg att underlätta för projektägarna att arbeta med ett tydligt resultatfokus.

(h)  Mervärde och komplementaritet (nationella programmet)

Användandet av ett nationellt regionalfondsprogram är nytt för programperioden 2014–2020. Det nationella programmet skiljer sig från de regionala programmen genom att det är verksamt på nationell nivå och därmed ska bidra till ett mervärde som inte går att skapa i de regionala programmen.

Det nationella programmet bedöms tillföra ett mervärde till de regionala programmen genom att utgöra ett processtöd, samt genom att utföra aktiviteter som inte kan eller bör avgränsas i ett regionalt perspektiv.

Förhandsutvärdering av uppföljningssystemet och den administrativa kapaciteten

Enligt riktlinjerna för förhandsutvärderingen ska även en bedömning av uppföljnings­systemet och den administrativa kapaciteten utföras. För att utvärdera detta har Tillväxt­verket (den myndighet som har ansvaret för dessa delar) ombetts att besvara ett fråge­formulär. Frågeformuläret är baserat på EU-kommissionens guide om ex ante-utvärdering, samt tidigare erfarenheter om uppföljnings­systemet (European Commission, 2013a, Till­växtanalys, 2013 och Tillväxtverket, 2011).

Tillväxtverket har beskrivit att de har genomfört, och kommer att genomföra, flera föränd­ringar i förhållande till föregående programperiod. Myndigheten har visat att de är med­vetna om de problem och brister som har funnits i den föregående program­perioden och att de planerar att arbeta med detta. Det är därmed Tillväxtanalys bedömning att Tillväxt­verket har förmågan att på ett tillförlitligt sätt ansvara för administrationen och uppfölj­nings­systemet under programperioden 2014–2020.

Det är Tillväxtanalys bedömning att användandet av resultat­indikatorer i flera fall inte kommer att kunna användas som en indikation på om regionalfondens insatser har haft en effekt. Tillväxtanalys anser därmed att resultatindikatorerna bör användas med försiktighet och det är viktigt att se uppföljningen i ett system bestående av både aktivitets- och resultat­indikatorer. Tillväxtanalys anser också att användbarheten av resultatindikatorerna bör utvärderas under kommande programperiod.