Med taktproblem menas den skillnad som finns mellan snabb teknikutveckling och
reglering som ofta tar längre tid. Den här rapporten beskriver hur sådana frågor
diskuteras inom EU och med en kompletterande fördjupning kopplad till den gröna
omställningen.

Rapporten är en delstudie inom Tillväxtanalys ramprojekt Hur påverkar reglering svensk
konkurrenskraft? I en tidigare delstudie gick vi igenom forskningslitteraturen vad gäller
taktproblemet allmänt.

Sammanfattning

Med taktproblem menas, den skillnad som finns mellan snabb teknikutveckling och
reglering som ofta tar längre tid. Den här rapporten beskriver hur sådana frågor
diskuteras inom EU och med en kompletterande fördjupning kopplad till den gröna
omställningen.

Rapporten är en delstudie inom Tillväxtanalys ramprojekt Hur påverkar reglering svensk
konkurrenskraft? I en tidigare delstudie gick vi igenom forskningslitteraturen vad gäller
taktproblemet allmänt.

Forskningen om taktproblemet

Enligt den forskningslitteraturöversikt som Tillväxtanalys publicerade tidigare i år
(Tillväxtanalys Rapport 2022:04) är en viktig åtgärd för att minska taktproblemet att ha
ett nytt förhållningssätt till reglering av ny teknik. Förhållningssättet benämns adaptivt
och utgår ifrån att de yttre förutsättningarna är föränderliga och att regleringarna därför
inte kan vara desamma under lång tid. Till den adaptiva styrmodellen hör en mängd
konkreta policyverktyg. Tillväxtanalys har utvecklat en modell som schematiskt visar
viktiga frågeställningar för en adaptiv regleringsprocess. Modellen är cirkulär snarare än
linjär och iterativ snarare än sekventiell.

Adaptiv EU-styrning har funnits länge, intresset ökar för nya metoder

EU använder, i linje med vad forskningen föreskriver, olika former av adaptiv styrning.
Exempelvis genomförs löpande genomgångar av existerande regelverk, ramdirektiv med
enklare procedurer för anpassning till omvärldsförändringar och tidsbestämda
översynsklausuler. Det gäller även grön omställning, som är i fokus i den här rapporten.
EU:s miljölagstiftning innehåller många exempel på regler som gradvis anpassats till
utvecklingen inklusive ny teknikutveckling Samtidigt har det funnits en kritik som å ena
sidan gör gällande att regler ibland hindrar nya lösningar, å andra sidan att den adaptiva
styrningen leder till en avreglering med ökade risker.

Sedan ungefär tio år arbetar EU systematiskt för att regelverk ska gynna innovation.
Effekter på innovation ska, enligt den så kallade innovationsprincipen, analyseras inom
alla relevanta politikområden. Att hantera taktproblemet ingår bland motiven. Metoder
som så kallade regulatoriska sandlådor har blivit vanligare i medlemsstaterna, inte minst
vad gäller finansiella tjänster och digitalisering. Det har lett till en diskussion om att EU:s
gemensamma regelverk också bör gynna sådana arbetssätt, vilket det finns exempel på.

En central fråga i diskussionen ovan är vilken frihet medlemsländerna ska ha och vad EU
ska reglera. Gemensamma riktlinjer för regulatoriska sandlådor är på gång. Det finns
även förslag om att vissa sandlådor och experimentella klausuler ska vara gemensamma
för hela EU.

Det finns inte en systematisk teknikbevakning direkt kopplad till regelutvecklingen hos
EU-kommissionen, som är den enda institution som kan lägga fram förslag till regelförändringar. EU-parlamentet och enskilda medlemsstater har däremot organ som gör sådant arbete. Tysklands system för teknikvärdering är särskilt intressant. EUkommissionen utvecklar dock teknikspaning inom specifika områden som hälsoinnovationer och säkerhetsrelaterade teknologier, och arbetar med analyser av megatrender och annan strategisk framsyn.

EU har ett system för kontinuerligt lärande och regelutvärdering som del av arbetet med
bättre lagstiftning, där riktlinjer och verktygslåda nyligen har uppdaterats. Effekterna är
dock fortfarande ojämna mellan olika politikområden och specifika regleringar.

Taktproblemet för grön omställning inspirerar till nya lösningar

Inom grön omställning finns det också en medvetenhet om taktproblemet. EUkommissionen arbetar på ett antal sätt för att underlätta användningen av banbrytande ny grön teknik, inklusive att skynda på tillståndsprocesser. Däremot är det för tidigt att säga att det finns en färdigutvecklad strategi. Bland ungefär 50 andra nya regelförslag står dock inte taktproblemet i centrum för den politiska diskussionen om den så kallade gröna given. Utvecklingen har kommit längre vad gäller finansiella tjänster och digitalisering.

Intresset för metoder som regulatoriska sandlådor inom området gröna given gäller
särskilt energisektorns omställning. Preliminärt kommer EU-kommissionen att
presentera riktlinjer för detta under andra kvartalet 2023.

Det finns också exempel på ökat utrymme för att pröva ny teknik, till exempel i förslaget
till nytt regelverk för industriutsläpp. Företag som vill använda banbrytande teknik kan
få längre tid på sig att uppfylla vissa villkor, och ett särskilt innovationscentrum ska
inrättas för att ge stöd. Förslaget är dock kontroversiellt och det är osäkert vad resultatet
blir av förhandlingarna i ministerrådet och EU-parlamentet.

Omställningen av koldioxidintensiv industri som stål- och cementtillverkning är ett
prioriterat område med många policyinsatser på EU-nivå. Taktproblemet lyfts bland
annat fram genom uppmaningar om snabbare tillståndsprövning. Planerna på kraftigt
ökad användning av vätgas innehåller exempel på adaptiv styrning, men det saknas en
samlad bedömning av relationen mellan risk och experiment. Inom kemikaliepolitiken
finns däremot sedan länge metoder för att bedöma behovet av reglering i förhållande till
riskerna med innovation.

Kommissionens tjänstemän ska enligt de generella riktlinjerna analysera möjligheter till
mjuk lagstiftning innan de föreslår bindande regler. Erfarenheterna hittills har dock
varit blandade. Ett exempel vad gäller grön omställning, är minskade koldioxidutsläpp
från nya fordon. Där prövade EU först frivilliga åtaganden från bilindustrin men valde
sedan bindande krav då löftena inte uppfylldes.

Flera policydokument beskriver maktbalansen mellan etablerade och nya verksamheter
som en central fråga, men hur det hanteras skiljer sig åt mellan olika områden. Pågående
förhandlingar om reformen av EU:s handel med utsläppsrätter visar att maktbalansen
mellan föregångare och eftersläpare bland befintliga företag också är en viktig fråga.

EU har en nyanserad syn på förhållandet mellan regler och innovation. Policydokument
och ansvariga tjänstepersoner i kommissionen beskriver behovet av både ramverk för ny
teknik och vikten av att kunna experimentera. Många faktorer påverkar takten i den
gröna omställningen. EU saknar en samlad analys av hur stor betydelse särskilda
instrument som regulatoriska sandlådor har jämfört med annat. Forskning visar att miljöregler ofta är viktiga för att skynda på teknikutvecklingen på grund av marknadsmisslyckanden.

Den här rapporten ger en övergripande bild av gemensamma ambitioner på EU-nivå,
men inte av tillämpningen i enskilda medlemsstater. Relationen mellan nationalstatsnivån och EU-politiken är ett av de områden som skulle kunna analyseras närmare i andra studier, inklusive det eventuella behovet av samordning av metoder som regulatoriska sandlådor.